Публичные услуги: понятие и сущность. Макроэкономические факторы развития сферы публичных услуг, обусловленные современными тенденциями в развитии общества Публичные услуги: понятие и сущность

Государственная (муниципальная) услуга (работа) - услуга (работа), оказываемая (выполняемая) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами. В связи с использованием в законодательстве Российской Федерации близких терминов и понятий, необходимо различать понятия услуг, оказываемых в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ), и услуг, оказываемых в контексте Федерального закона от 08.05.2010 № 83- ФЗ.
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ регламентирует предоставление государственных (муниципальных) услуг органами власти в ходе реализации ими своих функций при осуществлении возложенных на них или переданных с другого уровня полномочий (например, выдача разрешения на строительство, предоставление выписки из реестра недвижимого имущества).

Потребителями этих услуг являются только физические или юридические лица (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления).
Данные услуги предоставляются по запросам указанных лиц (заявителей) в соответствии с административными регламентами.
Кроме того, Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ регулирует правоотношения при оказании услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных (муниципальных) услуг в контексте данного закона (например, выдача справки о состоянии здоровья, которая необходима для получения государственной услуги «выдача водительского удостоверения»). Такие услуги могут оказываться заявителю, в том числе, на платной основе в соответствии с требованиями статьи 9 Федерального закона от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ.
Положения Федерального закона от 08.05.2010 № 83- ФЗ, которому посвящен настоящий раздел официального сайта Минфина России применяются к услугам, которые оказывают не органы власти, а подведомственные им учреждения в рамках определенных для этих учреждений заданий (например, реализация образовательных программ, оказание первичной медицинской помощи, хранение архивных документов). Потребителями таких услуг являются физические или юридические лица, а также органы власти.

Принято следующее условное разделение государственных услуг и государственных работ:
Услуга – это результат деятельности учреждения в интересах определенного физического (юридического) лица – получателя услуги (например, реализация образовательных программ среднего профессионального образования, первичная медико-санитарная помощь, библиотечное обслуживание пользователей библиотеки).
Работа – это результат деятельности учреждения в интересах неопределенного количества лиц или общества в целом (например, создание театральной постановки, организация выставок и соревнований, благоустройство территории).
Для «услуги» характерно определенное число потребителей и однородность оказываемой им услуги, как следствие, объем оказания услуги может быть измерен, и норматив затрат может быть рассчитан на единицу оказания услуги. Для «работы» оценить точное количество потребителей затруднительно, а сами работы значительно отличаются по своей сути, в результате нормирование затрат на единицу работы, как правило, не возможно.

Ведомственные перечни услуг (работ) оказываемых (выполняемых) подведомственными федеральным органам исполнительной власти государственными учреждениями, в основной сфере деятельности.

Государственное задание федеральному государственному учреждению формируется на основании ведомственного перечня услуг (работ) оказываемых (выполняемых) подведомственными федеральному органу исполнительной власти государственными учреждениями (далее – ведомственный перечень).
То есть, государственное задание (и как следствие, субсидия на финансовое обеспечение его выполнения), распространяется только на те услуги (работы), которые включены в ведомственный перечень.
Пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 02.09.2010 № 671 предусмотрено, что ФОИВ, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, вправе утвердить базовые (отраслевые) перечни государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными учреждениями в установленной сфере деятельности (далее – базовые перечни). При этом определено, что показатели ведомственных перечней могут быть дополнены и детализированы, но не должны противоречить показателям базовых перечней.

Следовательно, функции базового и ведомственного перечней разные:
Базовые перечни должны обеспечить единообразие представления аналогичных услуг во всех ведомственных перечнях.
Ведомственные перечни формируются федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции и полномочия учредителя на основании базовых (если таковые утверждены в соответствующей сфере деятельности) и определяют услуги (работы) выполняемые государственными учреждениями, подведомственными им.

В соответствии с пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 02.09.2010 № 671, федеральные органы исполнительной власти сформировали и утвердили Ведомственные перечни, разместили их в сети Интернет.
Вы можете ознакомиться с и с , размещенными в сети Интернет на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции и полномочия учредителей федеральных государственных учреждений.
Решение о формировании перечней государственных (муниципальных) услуг (работ) оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями субъекта Российской Федерации (муниципального образования) принимаются самим субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием).
В целях реализации положений Федерального закона от 08.05.2010 № 83- ФЗ Минфин России рекомендует высшим органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации выбрать один из двух рекомендуемых ниже подходов:
1) формирование двухуровневой структуры перечня услуг, состоящей из отраслевого перечня услуг и ведомственного перечня услуг. Такой подход может применяться в случае, если в субъекте Российской Федерации разработана региональная программа социально-экономического развития и есть определенная позиция отраслевых органов исполнительной власти по осуществлению региональной политики в сферах деятельности;
2) формирование единого перечня услуг, в данном случае перечень услуг формируется учредителем в целях последующего формирования заданий для подведомственных учреждений. Перечень услуг утверждается правовым актом учредителя.

Возможность осуществления платных государственных (муниципальных) услуг.

В соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации учреждение имеет право оказывать услуги на платной основе только сверх задания. Учреждение не имеет права отказаться от выполнения данного государственного (муниципального) задания в пользу оказания услуг на платной основе (статья 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона). Сверх установленного задания учреждение вправе оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, за плату физическим и юридическим лицам на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. При этом для бюджетных учреждений учредителем устанавливается порядок определения указанной платы, если иное не предусмотрено федеральным законом, а для автономных учреждений не предусмотрено установления федеральными законами порядка оказания таких услуг.

доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы Международного института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Аннотация:

Настоящая статья посвящена анализу Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (с последующими изменениями).

Ключевые слова:

публичные услуги, государственные услуги, муниципальные услуги, функции государственных и муниципальных органов, публичное управление, государственная власть.

1. Анализ достаточности и корректности использования (трактовки) основных понятий, используемых в Федеральном законе № 210-ФЗ от 27.07.2010, их определений

Юридико-лингвистический анализ, проведенный (по состоянию на 20.01.2013) на предмет выявления корректности основных понятий, использованных в Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ, дает необходимые и достаточные основания для вывода о том, что многие ключевые системообразующие термины и нормы рассматриваемого Федерального закона недостаточно юридико-технически и лингвистически проработаны.

Закрепленные пунктами 1 и 2 статьи 2 определения понятий «государственная услуга» и «муниципальная услуга», претендующие на представление разъясняющей смысл этих понятий интерпретаций, в действительности, не раскрывают надлежащим образом содержания, сущности, природы этих понятий и иных их содержательных особенностей, позволяющих отграничить понятие «услуга».

Между тем, вопрос является крайне актуальным и принципиальным. Бездумные попытки отдельных реформаторов сведения функционирования системы здравоохранения исключительно к понятию «медицинской услуги», а системы образования – исключительно к понятию «образовательной услуги» вызвали устойчивое негативное отношение в общественном сознании к понятию «государственная услуга», ныне весьма часто критикуемому не только в политических выступлениях, но и в серьезных экспертных научных аналитических публикациях.

Терминологическая неразработанность понятий «государственная услуга» и «муниципальная услуга», отсутствие законодательного закрепления четких юридических формулировок определений этих понятий, атрибутирование этим понятиям в общественном сознании негативной семантики и не менее негативной коннотации может существенно затормозить позитивное развитие российского законодательства о государственных и муниципальных услугах и о федеральной контрактной системе, затруднит эффективное правоприменение в рамках этого законодательства.

Поэтому чрезвычайно важна разработка и закрепление четких и юридически корректных дефиниций понятия «государственная услуга» и «муниципальная услуга», дающих исчерпывающую интерпретацию содержания этих понятий. Но рассматриваемый Федеральный закон эту задачу должным образом не реализует.

Процитируем (с изъятиями перечислений органов, предоставляющих соответствующие услуги, заменив их для выявления логического и семантического ядра соответствующего определения словами-маркерами в квадратных скобках) и разберем эти формулировки определений:

«государственная услуга [органа], которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий [органов]» (пункт 1 статьи 2);

«муниципальная услуга , предоставляемая [органом], – деятельность по реализации функций [органа], которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения …» (пункт 2 статьи 2).

Контент-анализ, структурно-логический анализ и семантический анализ квинтессенций этих определений позволяет выявить примененную для формулирования определений пунктов 1 и 2 статьи 2 рассматриваемого Федерального закона логическую блок-схему (слово «деятельность» опускаем, поскольку очевидно, что реализация функций может происходить только через деятельность):

услуга = реализация функций [органа] → [каких функций или в каких условиях?] → по запросам заявителей.

Сняв таким образом словесные «навороты», сделав содержательную выжимку из формулировок определений, становится очевидно, что определения пунктов 1 и 2 статьи 2 рассматриваемого Федерального закона являются юридически некорректными, обладают существенными недостатками, поскольку не позволяют содержательно четко и недвусмысленно определить содержание дефинируемых понятий.

Отождествление услуги с реализацией функции (функций) органа публичной власти (перечисление органов здесь опустим) является юридически и фактически необоснованным, поскольку тем самым содержательно размываются оба понятия, а вся деятельность органов государственного и муниципального управления парадоксальным образом сводится только к услугам.

Но выполнение Федеральной службой безопасности своих государственных функций по борьбе с терроризмом, по осуществлению разведывательной деятельности и др. (статья 8 Федерального закона от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» (с послед. изменениями) никаким образом не получится интерпретировать как осуществление государственных «услуг». Таких примеров из деятельности различных органов государственной власти можно привести бесконечный ряд.

Следовательно, в дефиниции должен был быть закреплен критерий, отграничивающий собственно «услуги» от более широкого, согласно смыслу пунктов 1 и 2 статьи 2 рассматриваемого Федерального закона, понятия «реализация функции органа», в состав которого указанные нормы включают (частным случаем) понятие «услуга».

Но ничего такого в содержании исследуемых формулировок мы не обнаруживаем, кроме лексической конструкции «по запросам заявителей ». То есть рассматриваемые понятия («государственная услуга», «муниципальная услуга»), сами по себе неясные и требующие четкой интерпретации, раскрываются через другие содержательно неопределенные понятия. Нигде и никак не раскрыто содержание словосочетаний «по запросам заявителей » и «государственные и муниципальные функции ».

Пункт 3 статьи 2 формально содержит определение понятия «заявитель », но не определяет должным образом понятия «запрос». Единственно, что становится ясно из указанного определения, это то, что этот запрос может быть письменным, устным или выраженным в электронной форме.

Впрочем, даже если бы в рассматриваемом Федеральном законе и было бы дано определение понятию «запрос», это не спасало бы положения, поскольку это все равно не позволило бы понятным образом разграничить понятия «реализация функции» и «оказание услуги».

Сочетание этих недостатков не позволяет отграничить от ситуации оказания государственной услуги заявителю по его запросу множество ситуаций, определяемых деятельностью органов публичной власти, являющихся следствием этой деятельности или сопряженных с таковой, например – предоставление государственной защиты участнику уголовного судопроизводства, в соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» (с послед. изменениями). В этом Федеральном законе по очевидным причинам ни разу не употреблено слово «услуга», а государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства – это, согласно определению статьи 1 указанного Федерального закона, есть «осуществление … мер безопасности, направленных на …, а также мер социальной поддержки…».

Между тем, согласно Федеральному закону от 20.08.2004 № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства», меры безопасности осуществляются на основании письменного заявления защищаемого лица или с его согласия» (часть 2 статьи 16). Не представляется возможным содержательно отграничить это заявление, связанное с истребованием от органов государственной власти исполнения ими установленной законом функции (госзащиты), от предусмотренного Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» «запроса». И причина – в негодном (в этой части) дефинитивно-терминологическом ряду 210-го федерального закона.

Таких примеров можно привести очень длинный ряд.

Сказанное выше является весьма актуальным в смысле определения путей совершенствования законодательства Российской Федерации в условиях, когда ряд постановлений Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации синонимизируют понятия «услуга» и «функция» (что требует незамедлительного исправления, поскольку ведет к выхолащиванию смысла государственности и функций государства, к коммерциализации государства и его аппарата, что на практике выливается в обычно в масштабную коррупцию).

Так, Постановление Правительства Российской Федерации от 24.10.2011 № 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)» (в ред. Постановления Правительства РФ от 28.11.2011 № 977) многократно использует лексическую конструкцию «услуги (функции)».

Характерны наименования утверждаемых указанным Постановлением документов:

– Положение о федеральной государственной информационной системе «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций) »;

– Правила ведения федеральной государственной информационной системы «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций) »;

– Положение о федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) »;

– требования к региональным порталам государственных и муниципальных услуг (функций) .

Аналогичное написание – «услуги (функции) », по правилам русского языка, в данном контексте, синонимизирующее эти два понятия – употреблено в Постановлении Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (ред. от 03.12.2012).

Так что же есть публичные (государственные / муниципальные) функции, а что публичные (государственные / муниципальные) услуги?

Вся эта терминологическая и парадигмальная неразбериха существенно затрудняет применение Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ и существенно понижает эффективность его регулирующего действия.

Рассматриваемый Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ обладает и другими терминологическими недостатками.

Пункты 1 и 3 статьи 4 анализируемого Федерального закона вводят понятия «государственных и муниципальных услуг » и «услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями, указанными в части 2 статьи 1 настоящего Федерального закона », но в чем их различия по сути, уяснить из анализируемого Федерального закона не представляется возможным.

Вместо указания на то, что предоставление (оказание) каких-то публичных услуг может быть делегировано сторонним организациям, и вместо закрепления соответствующих условий, требований и процедур в анализируемом Федеральном законе вводится некий особый странный вид государственных и муниципальных услуг – «услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями… ».

Между тем, терминологическая неразбериха, неточность в этих вопросах является необоснованной и неразумной существенной сдержкой развития отношений государственно-частного партнерства, предметом которых, как известно являются инфраструктурно-сервисные объекты или, что как раз важно в контексте обсуждаемого предмета, предоставление услуг, традиционно оказывавшихся публичной властью.

Немалая проблема у рассматриваемого Федерального закона с определением, какие именно «организации» наделяются правом «участвовать в предоставлении предусмотренных частью 1 настоящей статьи государственных и муниципальных услуг » (часть 2 статьи 1) (к слову имеющаяся в виду часть 1 статьи 1 ничего внятного по поводу упоминаемых услуг не говорит). Эти же организации указаны в пунктах 1, 3 и 4 статьи 4, в ряде других статей, но нигде не установлены детализированные требования к таким организациям – общие и частные (применительно к конкретным видам государственных и муниципальных услуг).

Пункт 6 статьи 2 вводит и дефинирует понятие «многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг » (к слову, организация, одновременно предоставляющая и государственные, и муниципальные услуги, с точки зрения статьи 12 Конституции РФ, устанавливающей, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», звучит как-то не вполне корректно и, по крайней мере, требует каких-то разъяснений). В пункте 1 части 1 статьи 16 применительно к таким центрам указано более корректно – «предоставление государственных или муниципальных услуг »

Пункт 8 статьи 2 еще вводит понятие «подведомственная государственному органу или органу местного самоуправления организация ». Но так же никаких ожидаемых требований к таким организациям в исследуемом Федеральном законе не обнаруживается.

Многочисленные упоминания в рассматриваемом Федеральном законе платных и бесплатных услуг (причем не создающие исчерпывающе ясного и полного понимания оснований и условий оказания платных услуг – в отличие от прочих услуг, которые, очевидно, должны оказываться публичными властями бесплатно) создают проблемы применения этого закона, связанные с подменами публичных функций государства, то есть действий уполномоченных государственных органов в рамках исполнения своих обязанностей, на некие действия, связанные с зарабатыванием денег. Но такой подход в корне не верен, поскольку выхолащивает основные функции государства, оставляя одну единственную – формирование собственного бюджета.

Из рассматриваемого Федерального закона не четко следует различие между «реестром государственных услуг» или «реестром муниципальных услуг» (пункт 3 части 1 статьи 7.2, статья 11) и устанавливаемым Правительством перечнем услуг (часть 3 статьи 1).

Следует отметить и иные недостатки Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

2. Недостатки определяемого рассматриваемым Федеральным законом правового режима выдачи, обслуживания и применения универсальных электронных карт

Отдельный блок недостатков связан с главой 6 «Организация деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт» исследуемого Федерального закона, прежде всего – в части отсутствия необходимых гарантий и механизмов защиты персональных данных.

Так, согласно части 5 статьи 22 рассматриваемого Федерального закона, «перечень иных {1} сведений, подлежащих фиксации на электронном носителе универсальной электронной карты, определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти». Но, в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Если бы исчерпывающий перечень «сведений, подлежащих фиксации на электронном носителе универсальной электронной карты» был бы закреплен непосредственно в рассматриваемом Федеральном законе (в статье 22 или другой статье), это было бы вполне логично (хотя необходимо было бы увидеть такой перечень, чтобы дать исчерпывающую оценку). Но наличие бланкетной нормы, отсылающей к тому, что могут выдумать в «уполномоченном Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти», создает для такого органа неограниченные возможности дискреции, как следствие – широкие возможности для произвола, чреватого существенными нарушениями прав и законных интересов граждан.

Единственно, указано, что «универсальная электронная карта… не может быть использована для предоставления государственных или муниципальных услуг другим лицам» (часть 6 статьи 22).

В целом вызывает устойчивые и обоснованные сомнения целесообразность и необходимость (для интересов реализации государственных услуг или интересов их потребителей) совмещения в одной карте такого количества разнородных функций.

Учитывая масштабы действия воров-карманников в России, числе случаев мошенничества с банковскими картами и случаев утери гражданами своих документов, не обнаруживается достаточных и разумных аргументов в пользу того, чтобы объединять банковскую карту (пункт 4 части 5 статьи 23) с документом, обеспечивающим (опосредующим) получение «государственных услуг в системе обязательного пенсионного страхования» (пункт 3 части 5 статьи 23), с документом, обеспечивающим (опосредующим) получение «государственных услуг в системе обязательного медицинского страхования» (пункт 2 части 5 статьи 23), а также еще невесть с чем, учитывая обширную дискретность полномочий Правительства Российской Федерации в части определения «иных федеральных электронных приложений, которые должна иметь универсальная электронная карта» (часть 6 статьи 23) и учитывая вышеуказанную широкую дискрецию «уполномоченного органа» в части установления дополнительных перечней сведений, заносимых на машиносчитываемый носитель универсальной электронной карты (часть 5 статьи 22).

Кстати, о каких именно банковских услугах в пункте 4 части 5 статьи 23 рассматриваемого Федерального закона идет речь, по каким тарифам? Какова возможность привязки к универсальной электронной карте не навязываемого гражданам публичной властью конкретного банка, а того банка, который выберет гражданин?

И мы выше еще не учли столь же размыто сформулированные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, поскольку, согласно части 3 статьи 23 рассматриваемого Федерального закона, с универсальной электронной картой связаны еще и «региональные электронные приложения», обеспечивающие «получение государственных услуг и услуг иных организаций в соответствии с нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации». Каких-либо ограничений в части установления региональными нормативными правовыми актами дополнительных видов и форм информации о владельце универсальной электронной карты, вносимых на машиносчитываемый носитель универсальной электронной карты, рассматриваемый Федеральный закон не содержит.

Возможность сопряжения универсальной банковской карты еще и с неопределенным кругом «муниципальных электронных приложений», которые «обеспечивают получение муниципальных услуг и услуг иных организаций в соответствии с муниципальными правовыми актами» (часть 4 статьи 23 рассматриваемого Федерального закона) , притом что к такого рода муниципальным актам так же не предъявляется совершенно никаких требований и ограничений рассматриваемым Федеральным законом, превращает замысел универсальной электронной карты в крайне опасное и вредное для гражданина приобретение.

Что насочиняют отдельные «продвинутые» чиновники в субъектах РФ и, тем более, в муниципальных образованиях, даже представить себе сложно. А примеров неадекватного поведения таковых достаточно много. Вспомним хотя бы, как в 2005–2006 годах в Екатеринбурге управление образования этого муниципального образования финансировало внедрение в школы пособия, по которому дети должны были исследовать качественные и количественные параметры сексуальной жизни объявленного в федеральный розыск за взрывы московских жилых домов террориста Ачимеза Гочияева.

Для чего вообще объединять в одной карте все эти «букеты» приложений, а по существу – комплексы персональных сведений и совокупности ключей доступа к различным личным документам и связанным с конкретным гражданином государственным услугам?

Мотивация объединения столь разнородных функций в одной карте, притом что никем и никак до сих пор не показано, чем же хуже 2 или 3 карты взамен 1 внедряемой универсальной электронной карты, чтобы отграничить хотя бы банковские операции от всех прочих, вызывает устойчивые подозрения в том, что получение бюджетного финансирования на обустройство и запуск системы выпуска и обслуживания таких универсальных электронных карт здесь выступает исключительно в качестве самоцели, единственной цели запуска такой системы.

Получается, что гражданин приходит для получения необходимых государственных или муниципальных услуг с универсальной электронной картой, на которую записано существенно, гораздо больше сведений об этом гражданине, о его здоровье, о его социальном статусе и многом другом (что этот гражданин обоснованно позиционирует как личную и семейную тайну, как тайну частной жизни), чем требуется для этой услуги, и корреспондирующий ему государственный служащий будет иметь доступ к информации, которая его никаким образом не касается и к которой он не должен иметь никакого доступа.

К примеру, на каком основании сотрудники пенсионного фонда или банковские работники должны иметь доступ к не имеющей к ним никакого отношения информации о здоровье гражданина, составляющей медицинскую тайну? Утеря такой карты автоматически лишает человека на длительное время не одной, не нескольких и практически всех возможностей, определяемых его статусом, совершать юридически значимые действия и влечет риск того, что иное лицо воспользуется утерянной (украденной) универсальной электронной картой. Например, из работающих граждан очень мало кто постоянно носит при себе страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, ряд других документов, которые тебе оказываются влиты в универсальную электронную карту, что существенно снижает риски их утери или кражи.

Совершенно очевидно, что перечень приложений, привязываемых к универсальной электронной карте (и лучше, если бы таких разных карт было бы не менее 2–4) должен детально определяться именно рассматриваемым Федеральным законом, если уж вообще это так важно делать.

Размещение на универсальной электронной карте определенных сведений может обоснованно быть воспринято и оцениваться как грубое вторжение в частную жизнь граждан, неприкосновенность которой гарантирована частью 1 статьи 23 Конституции РФ. Тем более притом что, как показано выше, перечень сведений, наносимых на машиносчитываемый носитель карты, является открытым, невнятным и дополняемым самым широким кругом государственных и даже муниципальных органов.

Вообще, первейшим принципом сохранения и защиты информации (в данном случае – составляющей защищаемые законом персональные сведения, сведения, образующие медицинскую тайну и т.д.) является физическое разграничение, разделение потоков и форматов информации. То есть с точки зрения обеспечения требований законодательства о защите персональных данных, это в высшей степени неэффективный замысел – соединить в одной карте чуть не всю информацию о человеке, о его близких (вопросы выплаты пособий на ребенка связаны с получением развернутой информации о составе семьи и о конкретных ее членах), включая сведения, составляющие несколько видов защищаемых законом тайн – медицинскую, банковскую и др. По существу, это создание дополнительных благоприятных условий для мошенников и шантажистов.

Навязывание таких универсальных электронных карт, по существу, является обременением граждан неоправданными обязанностями по получению тех или иных государственных услуг.

Вместе с тем, в Великобритании после введения подобной системы таковая была почти сразу же упразднена, был упразднен и уничтожен прозванный «оруэлловским» Регистр идентификации, была уничтожена вся его база данных . В Германии Федеральный Конституционный суд ФРГ еще 30 лет назад постановил: единого средства сохранения всех данных о личности не должно быть .

3. Противоречия Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» с другими нормативными правовыми актами

Согласно пункту 5 статьи 2 и статье 21 рассматриваемого Федерального закона, предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме завязано на использование единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг.

Однако такой подход вступает в противоречие с законодательством о защите персональных данных. В частности, Указ Президента № 351 от 17.03.2008 «О мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации при использовании информационно-телекоммуникационных сетей международного информационного обмена» (в ред. Указов Президента РФ от 21.10.2008 № 1510, от 14.01.2011 № 38) устанавливает запрет «подключения информационных систем, информационно-телекоммуникационных сетей и средств вычислительной техники, применяемых для хранения, обработки или передачи информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, либо информации, обладателями которой являются государственные органы и которая содержит сведения, составляющие служебную тайну, к информационно-телекоммуникационным сетям, позволяющим осуществлять передачу информации через государственную границу Российской Федерации, в том числе к международной компьютерной сети "Интернет"» (подпункт «а» пункта 1).

Персональные данные граждан, да еще в такой степени детализации и обширности, как это предусмотрено рассматриваемым Федеральным законом, составляют именно служебную тайну.

4. Проблемы подтверждения факта подачи гражданином запроса на получение какой-либо государственной услуги

В ряде ситуаций граждане могут нуждаться в получении подтверждения совершения ими необходимых действий по направлению запроса на получение определенных государственных услуг. Это может понадобиться для обжалования в судебном порядке бездействия государственных органов по предоставлению запрашиваемой государственной услуги, затягивая сроков, иных нарушений со стороны государственных органов (например, при подачи предусмотренной пунктом 11 статьи 2 жалобы), либо в иных ситуациях.

Из рассматриваемого Федерального закона не удается четко уяснить, какой же именно орган может выдать письменное подтверждение указанных действий заявителя.

5. Недостатки регулирования системы предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме

В числе таких недостатков:

– недостаточная правовая обеспеченность электронной подписи и распространенность среди населения понимания, что это такое и как это использовать; проблемы формирования системы адресного предоставления гражданам цифровых ключей, кодов, связанных с этим;

– отсутствие механизмов фиксации аутентичности электронных копий (в виде изображений – сканов) с документов, которые (копии) следует предоставлять при запросе некоторых государственных услуг;

– в целом чрезмерная поверхностность урегулирования использования электронных подписей и простых электронных подписей при оказании государственных и муниципальных услуг в статьях 21.1 и 21.2 рассматриваемого Федерального закона. Эти вопросы, очевидно, должны быть существенно более детально прописаны непосредственно в этом Федеральном законе.

6. Недостаточно урегулированы вопросы межведомственного и межуровневого взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг.

В рассматриваемом Федеральном законе неудовлетворительно прописаны вопросы взаимодействия федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации, а также и тех, и других с органами муниципального управления в организации и обеспечении функционирования системы предоставления государственных и муниципальных услуг, коль скоро, к примеру, часть 1 статьи 21 определяет функционирование «единого портала услуг», которые, как закреплено в части 1 статьи 21, является «федеральной государственной информационной системой, обеспечивающей предоставление государственных и муниципальных услуг».

Не урегулировано должным образом и межведомственное взаимодействие при предоставлении государственных услуг.

Существенные проблемы в этом смысле влечет отсутствие в рассматриваемом Федеральном законе каких-либо гарантий и механизмов унификации наименований и содержания (в том числе – объема) государственных и муниципальных услуг.

Если в отношении федеральных государственных услуг проблемы разночтения и разного наименования государственных услуг, а равно их интерпретации могут возникнуть только из-за межведомственной рассогласованности, то на уровне субъектов Российской Федерации и, тем более, на уровне местного самоуправления будет путаница и разнобой.

Предусмотренные частью 3 статьи 1 и другими положениями рассматриваемого Федерального закона реестры государственных и муниципальных услуг – это явление вторичное, по отношению к оказываемым государственным или муниципальным услугам (сначала услуга введена, а затем вносится в реестр). Мы же здесь говорим о том, что необходимы или базовые перечни, или классификации видов и форм государственных и муниципальных услуг, которые позволяет устранить контрарные и контрадикторные интерпретации, что, в свою очередь, позволит устранить коррупциогенный фактор в виде явно избыточной дискреции органов государственного и муниципального управления.

Еще одной проблемой, существенной препятствующей обеспечению надлежащего взаимодействия между различными уровнями публичной власти являются сложности стыковки разных баз данных различных ведомств.

7. Существенные правовые неопределенности с понятием «муниципальная услуга»

Выявлены весьма существенные стыковки Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части организации и реализации системы предоставления муниципальных услуг.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ упомянут в рассматриваемом Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ лишь единожды – и не так, чтобы что-то разъяснять на этот счет (пункт 2 статьи 2). Как следствие – проблемы взаимодействия государственных и муниципальных органов в организации системы предоставления государственных и муниципальных услуг через единый портал.

Но основные проблемы все же связаны с определением круга муниципальных услуг.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ в статье 14 раскрывает вопросы местного значения поселения, в статье 15 – вопросы местного значения муниципального района, в статье 16 – вопросы местного значения городского округа. Но как их скоррелировать с муниципальными услугами, остается крайне неясным.

Среди вопросов местного значения в качестве услуг – не муниципальных услуг, а услуг, относимых статьями 14, 15 и 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ к вопросам местного значения, обозначены:

– оказание транспортных услуг населению, но не само оказание таких услуг, а создание условий для оказания таких услуг (пункт 7 части 1 статьи 14, пункт 6 части 1 статьи 15, пункт 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ);

– услуги «связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания», но не само оказание таких услуг, а создание условий для оказания таких услуг (пункт 10 части 1 статьи 14, пункт 18 части 1 статьи 15, пункт 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ);

– услуги организаций культуры, но не само оказание таких услуг, а создание условий для обеспечения такими услугами (пункт 12 части 1 статьи 14, пункт 19.1 части 1 статьи 15, пункт 17 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ);

– ритуальные услуги, но не само оказание таких услуг, а их организация (пункт 22 части 1 статьи 14, пункт 17 части 1 статьи 15, пункт 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ);

– услуги (логическое следствие из примененное лексемы «обслуживание») библиотек, но не само оказание таких услуг, а их организация (пункт 11 части 1 статьи 14, пункт 19 части 1 статьи 15, пункт 16 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ);

– услуги по организации досуга, но не само оказание таких услуг, а их организация (пункт 19.1 части 1 статьи 15, пункт 17 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

В пункте 4 части 1 статьи 17 и в пункте 6 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ говорится об установлении тарифов «на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями». В пункте 4.1 части 1 статьи 17 указанного Федерального закона – о «надбавках к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса».

Совершенно очевидно, что всё это – явно не те услуги, о которых говорится и которые подразумеваются в Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ.

В статье 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ слово «услуга» употребляется применительно к имуществу, а в статье 54 – к муниципальному заказу (то есть в данном случае имеется обратный вектор: услуги не муниципальные, а услуги, потребляемые муниципальными образованиями, – «услуги для муниципальных нужд» (часть 1 статьи 54 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ). То есть всё это опять же не то.

В пункте 7 части 1 статьи 55 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ упоминаются «оказываемые органами местного самоуправления и казенными муниципальными учреждениями платные услуги». В части 3 и в части 4 статьи 63 этого Федерального закона говорится о «потребителях соответствующих бюджетных услуг муниципального образования» и о необходимости учета «объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат) ». Указанные нормы ничего не проясняют.

В частях 1, 2 и 3 статьи 82.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ упоминаются «услуги, включенные в перечень товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов», а также «услуги, связанные с поставками топливно-энергетических ресурсов, продовольственных товаров и продукции производственно-технического назначения», то есть тоже явно совершенно не в том смысле, в каком понимаются муниципальные услуги в Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ.

Более в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» лексема «услуга» не употребляется.

Таким образом, налицо полное терминологическое рассогласование Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – в части содержания лексемы «услуга» и ее интерпретации (через контекст употребления этой лексемы).

Указанный недостаток представляется весьма существенным и требующим устранения, поскольку объективно является действенным фактором сдержки позитивного развития законодательства Российской Федерации о государственных услугах и его практического применения.

ПРИМЕЧАНИЕ

{1} Помимо тех сведений, что, в соответствии с частями 3 статьи 22 обязательно заносятся на машиносчитываемый носитель универсальной электронной карты.

Литература:

{1} Дмитриева О. Без «бумажки» – человек. Корреспонденты «РГ» выяснили, как обстоят дела с электронными документами за рубежом // Российская газета – Федеральный выпуск. – 16.02.2011. – № 5408 (32). .

{2} Розэ А. Уязвимый микрочип. Немцы считают опасным введение единой базы данных на всех жителей страны // Российская газета – Федеральный выпуск. – 16.02.2011. – № 5408 (32). <

Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной

Термин «услуга» в Российском законодательстве впервые появился в Конституции РФ (1993г.), где он упоминается в ст.8 и 74, а Гражданский кодекс РФ закрепил категорию услуги в качестве объекта гражданских прав (ст.128). Многие авторы отмечают, что понятие «государственная услуга» появилось в России в процессе проведения административной реформы . В правовом государстве, гражданском обществе исполнительная власть всех уровней и видов обязана оказывать так называемые государственные услуги, в том числе и муниципальные.

Одно из первых упоминаний термина «государственная услуга» появилось в Концепции реформирования государственной службы РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 15 августа 2001 г. Далее в Федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (2003 - 2005 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г., было указано о необходимости достижения качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг.

В 2004 г. В.В. Путин в выступлении перед доверенными лицами отметил, что преобразования, проводимые в системе исполнительной власти, должны привести к тому, что каждый гражданин будет не только знать, но и иметь возможность реально требовать тот уровень и то качество услуг, которые ему обязаны предоставлять конкретные уровни власти. А в 2005 г. В.В. Путин в Послание Федеральному Собранию РФ отметил, что все граждане должны иметь возможность получать публичные услуги и публичную информацию, а законопослушный гражданин вправе требовать для себя надежных правовых гарантий и государственной защиты.

Во многих странах проблеме модернизации административной системы, направленной на совершенствование государственного управления и укрепления связи с населением, уделяется много внимания, например, в представлен опыт Великобритании. Совершенствование государственных услуг началось в Великобритании в 1982 г. В 1991 г. была разработана десятилетняя концепция Хартии граждан, целью которой являлось повышение стандартов и полезности государственных услуг. В 1999 г. была опубликована Белая книга «Модернизация правительства», в которой были выделены пять приоритетов, связанные с выделением общенациональных интересов и стратегических целей; повышением эффективности государственных услуг; улучшением их качества; использованием информационных технологий; изменением стимулов госслужащих.

Интересен отечественный опыт по реформированию государственных услуг в налоговой сфере . В статье декларируется, что государство должно выступать, как сервисная компания, пакет услуг которого определен в Конституции РФ. Отмечено, что все государственные услуги оплачиваются через налоги. Налоговая служба стремится создать такой сервис, при котором налогоплательщик самостоятельно совершает расчет налоговых платежей и вовремя сдает отчетность, а если он ошибся, то его вежливо поправят.

В отмечается, что было бы неверно смешивать понятия государственная, публичная и социальная услуги, так как они имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют услуги. Л.К. Терещенко выделяет отличительным признаком государственной услуги субъекта, оказывающего услугу, в частности, это государственные органы. При этом органы местного самоуправления не могут рассматриваться как субъекты, оказывающие государственные услуги, декларирует она. Когда утверждается, что государственные услуги могут оказывать только органы государственной власти, то предполагается, что государственная услуга есть одна из разновидностей государственной функции, а стало быть, является неотделимым свойством органов государственной власти. Однако функция, как понятие, есть свойство класса элементов, характеризующее способность продуцировать некоторые продукты. Функция органа государственной власти есть функция, присвоенная ему в соответствии с нормативным правовым актом, а поэтому может быть присвоена и другим субъектам, что мы и наблюдаем в современной России. В этой связи, услуги, оказываемые органами местного самоуправления, если они законодательно установлены, также можно отнести к государственным услугам. Однако их лучше называть законные услуги (обязательные для услугодателей услуги, оказываемые в соответствии с законом). Аналогичной мысли придерживаются разработчики проекта закона . Среди субъектов, предоставляющих государственные услуги, значатся: федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления, государственные учреждения и иные организации в части осуществления отдельных государственных полномочий по предоставлению государственных услуг, переданных им на основании правовых актов органами государственной власти. В проекте Закона эти субъекты обозначены как органы по оказанию государственных услуг.

Л.К. Терещенко считает, что публичные услуги могут оказывать как государственные органы, так и другие органы власти, а также и негосударственные структуры. Главное в публичных услугах это то, что с их помощью удовлетворяется общественный интерес. На наш взгляд, особенностью публичных услуг должно быть наличие для них регламентов, определяемых государством, и государственный надзор за их оказанием. В выделяется, что публичные услуги являются обязательными для выполнения государством, или другим видом власти, если не имеется желающих субъектов их выполнять. А.Е. Шаститко предлагает рассматривать тему публичных услуг исходя их задач повышения эффективности государственного управления. В этой связи он дает определение публичной услуги. «Частные (индивидуализированные) блага, предоставляемые органами государственной власти и управления гражданам и организациям (физическим и юридическим лицам), как правило, в физической форме услуг, принято называть публичными услугами, оказываемыми государственными органами власти и управления». Далее он скорректировал данное определение, разбив его на два, в соответствии с эмпирическим и теоретическим подходом. В рамках первого подхода, публичными услугами называются услуги, предоставляемые (в связи с выполнением властных функций) органами исполнительной власти и их учреждениями при непосредственном взаимодействии с гражданами. По второму подходу, публичными он считает услуги, которые обладают свойствами частных благ, но непосредственно сопряжены со спецификацией и защитой прав собственности отдельных лиц. Он отмечает, что в экономическом смысле, государство предоставляет услуги, являющиеся общественными благами. В правовом смысле, блага не попадают в категорию услуг, так как общественный договор не выступает формой договора в юридическом плане, содержащем обещание с юридически значимыми последствиями при их невыполнении. В этой связи поднимается вопрос о технологической делимости процесса производства общественных и частных благ. Далее он показывает, что определение перечня публичных услуг есть следствие идентификации необходимого множества государственных функций и выделения избыточных функций, а стало быть, и услуг. Немного ниже мы выскажем свое критическое мнение по поводу публичных услуг, которое расходится с выше представленным.

К социальным услугам в относят такие услуги, которые реализуются в определенной сфере деятельности, в частности в здравоохранении, культуре, образовании, науке. Они тесно связаны с публичными, так как обладают свойствами публичных услуг. Социальные услуги могут оказываться любыми субъектами. Л.К. Терещенко считает, что возможна публичная государственная социальная услуга, а сама государственная услуга непосредственно связана с публичными функциями государства и вытекает из них. Говоря о соотношении государственных и негосударственных публичных услуг, она отмечает, что в определенных случаях возможна полная передача публичных услуг негосударственному сектору. В представлен положительный опыт Европейского союза по переводу части государственных функций в разряд публичных услуг. На наш взгляд, социальные услуги не должны быть связаны со сферой, в которой они оказываются, т. к. количество этих сфер точно не определено. Социальные услуги должны оказываться определенным категориям социально незащищенных граждан в любой сфере в соответствии с законодательством.

В была отмечена очень важная дискуссионная тема: «стандартов публичных услуг в рамках административной реформы», в частности в виде трех следующих вопросов. Во-первых, разработки таких стандартов, во-вторых, о понятии публичная услуга и, в-третьих, о характеристиках доступных форм предоставления публичных услуг. Очень важным вопросом является платность публичных услуг. В предлагается определять сохранение предоставления публичных услуг в компетенции органов власти, или передачу прав на их предоставление отобранной по конкурсу частной организации, в зависимости от сравнительной эффективности одностороннего механизма управления сделками, характерного для случая вертикальной интеграции и двустороннего (трехстороннего) механизма, характерного для нестандартной контрактации в условиях формальной самостоятельности сторон. Кроме того, А.Е. Шаститко отмечает, что в таких сферах, как образование, медицина, наука сохраняются основания для государственного производства социально значимых благ.

Ю.А. Тихомиров под публичной услугой понимает совершение действий, уполномоченным субъектом для удовлетворения потребностей и прав других лиц. Для госслужащих это обязанность в пределах своей компетенции по удовлетворению законных интересов граждан и юридических лиц. Он различает государственные, муниципальные, социальные и частные услуги. Кроме того, он выделяет адресаты публичных услуг. Это может быть все население, например, когда оно получает экологическую информацию; или различные категории граждан, например, пенсионеры; или конкретные граждане и юридические лица; или государственные и муниципальные органы. Он отмечает, что пока нет четкой типологии услуг, но при этом существуют квази-услуги, навязываемые клиентам за плату, ложные услуги. Ю.А. Тихомиров подчеркивает, что нужны систематические усилия, по усилению ресурсного обеспечения и совершенствования порядка их оказания.

Расшифровку понятия «государственная услуга» можно найти в . В качестве государственной услуги в проекте Закона предлагается считать деятельность по исполнению запроса или требования граждан или организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, а также получении материальных и финансовых средств для их реализации в случае и в порядке, предусмотренных законодательством, установлении юридических фактов, или предоставлении информации по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа государственной власти и включенным в реестр государственных услуг. Таким образом, государственные услуги, впрочем, как и другие, могу носить характер юридически значимых действий, материально-вещественных и информационных действий. Некоторое косвенное определение государственной услуги можно также найти в пункте 3 статьи 2 проекта Закона. В частности, получатель государственной услуги есть гражданин РФ, иностранный гражданин, либо лицо без гражданства, или организация, обратившиеся непосредственно, или через своего представителя в орган по оказанию услуги для реализации своих прав, либо законных интересов, или исполнения обязанностей. Необходимо отметить, что получатель по проекту Закона не является потребителем, а также пользователем.

В соответствии со статьей 6 проекта Закона финансирование государственных услуг осуществляется за счет государственного бюджета в размере, необходимом для обеспечения требований стандартов государственных услуг. В этой связи государственные услуги, предоставляются бесплатно, за исключением оплаты государственной пошлины в соответствии с налоговым законодательством. Однако статья 14 проекта Закона предусматривает и платные государственные услуги, которые оказываются лицам, в связи с их предпринимательской деятельностью, с целью покрытия расходов на их предоставление. Таким образом, косвенно осуществляется градация получателей услуг. Кроме того, вводится еще один вид услуг, связанный с предоставлением высокого уровня качества услуг. В частности, повышенного по сравнению со стандартным уровнем удобства и комфорта, или уменьшением срока исполнения, то есть внеочередного исполнения. Последняя норма нарушает принцип равных возможностей на доступ к услугам, в частности по времени выполнения. Кроме того, при исполнении бесплатных и платных услуг будут использоваться одни и те же государственные ресурсы, что приведет к конфликту интересов.

Классификацию услуг можно провести с помощью логического механизма диаграммы Венна. С помощью большого круга и трех малых пересекающихся кругов внутри большого круга можно обозначить различные виды услуг. Большой круг показывает потенциальные услуги, внутри которого могут находиться прогнозируемые услуги. Три малых пересекающихся круга обозначают выраженные в потребностях (необходимые) услуги, законные (обязательные для услугодателей) услуги, реализуемые (реальные) услуги. Верхний круг включает в себя репрезентативные (необходимые для услугополучателей и реализуемые услуги), законно необходимые, но нереализуемые услуги, и планируемые для реализации услуги. Правый круг также состоит из трех классов услуг, один из которых мы уже упоминали. Два оставшихся представляют собой избыточные услуги по закону и лишние услуги по закону. Левый круг также состоит из трех классов услуг, один из которых мы еще не называли. Это избыточные услуги. Таким образом, можно заметить, что могут существовать услуги, которые необходимы, но нет услугодателей, Могут существовать обязательные по закону услуги, но отсутствовать услугодатели. С другой стороны, есть услуги, которые предлагаются, но у услугополучателей нет в них потребности. Такие услуги называются навязанными. Навязанные платные услуги, если они оказываются с использованием ресурсов исполнительных органов власти, должны быть ликвидированы. Существует еще одно понятие лишних услуг, т. е. дублирующих услуг, у которых несколько услугодателей. В первом случае имеются силы, заинтересованные в существовании таких услуг, причиной которых является рентоориентированное поведение субъектов, связанных с такими услугами. Во втором случае причиной существования данного класса услуг является инерция и возможно определенные социальные причины. В третьем случае, когда для одной услуги не находится услугодателя или одну услугу оказывают два услугодателя причиной является исторически сложившаяся ситуация либо переходный период. Естественно общество и государство заинтересованы в том, что бы одномоментно или постепенно исключить все избыточные обязательные услуги либо путем их перевода в класс необязательных либо полным их исключением. Наличие избыточных и дублирующих услуг государственных органов исполнительной власти приводит к тому, что эти органы отвлекают ресурсы от выполнения необходимых функций. Кроме того, государственные служащие, обладая административным ресурсом, связанным с наличием властных полномочий, имеют возможность устанавливать требования и накладывать санкции за их несоблюдение. Так как исполнительные органы власти фактически являются монополистами при оказании данных услуг, то считается, что с целью экономии ресурсов, один вид услуги должен оказываться одним услугодателем. С этим трудно согласиться, т. к. у услуги должна быть единая (типовая, унифицированная, стандартная) процедура, но точек доступа к данной услуге должно быть много. При этом под точкой доступа к услуге подразумевается пункт, где осуществляется взаимодействие услугодателя и услугополучателя. Данная точка доступа должна быть единой для услугополучателя в смысле, что он не должен еще куда-то обращаться для получения данной услуги, например, идти фотографироваться, получать справки.

Услуги исполнительных органов власти являются монопольными и нерыночными, поэтому качество этих услуг не может регулироваться рынком. Однако если для этих услуг создать конкурентную среду, то тогда можно разработать механизмы, которые смогут стимулировать улучшение качества данных услуг. Например, конкуренция точек доступа за услугополучателей при ограниченных ресурсах на премирование работников данных точек. услуга государственный публичный социальный

Иногда утверждается, что оценка услуги есть оценка качества услуги, однако, когда начинают выяснять, что подразумевается под качеством, то фактически дело сводится к пригодности услуги. Оценка адресной услуги обычно осуществляется путем оценки удовлетворенности услугополучателя и выявления типичных ошибок (непригодности услуги по какому-либо показателю) для конкретного исполнителя услугодателя. Оценка сервиса обычно осуществляется путем определения уровня доверия услугополучателей услугодателям, в частности к органам исполнительной власти. Подчеркнем, что мы различаем сервис и услуги, как продукты рыночных отношений. В этой связи, важными стали понятия «доверие граждан к власти» и «доверие власти к бизнесу». К этим понятиям необходимо добавить «доверие бизнеса к гражданам». Последнее понятие существенно в контексте создания конкурентного коммерческого сервиса, т. к. сервис, на наш взгляд, должен организовываться в доброжелательной среде. Если среда деятельности бизнеса будет представлять собой среду, в которой нет взаимного доверия сторон, то создание сервиса будет проблематичным.

А. Е. Шаститко приводит типологию благ и классификацию услуг на основе двух критериев: исключаемости и конкурентности в потреблении. В частности, для свободного доступа услуга должна обладать конкурентностью и неисключаемостью, что обычно приводит к чрезмерному потреблению соответствующего блага и истощению его источника. Сочетание неконкуретности и неисключаемости услуги относит ее к чистой общественной услуге. К социально-значимому благу по этой классификации относятся частные блага со значительными положительными внешними эффектами. Однако образовательные услуги часто являются обязательными, что приводит к принудительному их потреблению, а это противоречит принципу добровольности услуги. Данное обстоятельство заставляет считать такую классификацию услуг некорректной.

Для того чтобы осуществить разграничение общественных, публичных, социальных и государственных услуг, необходимо рассмотреть некоторые общие вопросы. В экономике принято выделять три категории хозяйствующих субъектов: семейные хозяйства, бизнес и правительство. Мы будем оперировать понятиями: потребитель, продуцент и власть. В конечном итоге, и бизнес (продуценты) и власть (правительство) не существуют без потребителя. Основная задача бизнеса продуцировать продукты потребления, а основная задача власти продуцировать продукты власти для потребителей и бизнеса. Кроме бизнеса к продуцентам будем относить и некоммерческие организации. К власти будем относить не только правительство, но любые органы государственной, муниципальной и общественной власти. Семейные хозяйства и власть выступают сопродуцентами для продуцентов, т. к. они потребляют продукты продуцентов и в свою очередь продуцируют продукты, которые потребляются продуцентами. Например, семейные хозяйства, в том числе один человек, потребляет продукты потребления и восстанавливает свой ресурс и развивается, в том числе размножается. Человеческий ресурс, в свою очередь, потребляется продуцентами и властью. Обмен продуктами (ресурсами) или продукта на ресурс должен осуществляться на эквивалентной основе, т. к. в противном случае один из источников иссякнет. Однако среди семейных хозяйств можно выделить такие, которые не имеют возможности принимать участие в эквивалентном обмене. Такие семьи принято считать социально незащищенными. В этой связи, элементы данных трех сфер (продуценты, власть и самодостаточные потребители) должны оказывать помощь данным семьям. Элементы власти обязаны не только создавать условия для нормальной жизни всех людей (общества), но и для нормального функционирования продуцентов. Для социально незащищенных категорий людей власть должна не только обеспечить им прожиточный минимум, но и организовать для трудоспособного населения возможность самостоятельно обеспечивать свой нормальный прожиточный уровень. Кроме того, власть должна создавать условия для развития семей.

Таким образом, любой продуцент в общественной среде должен продуцировать три вида продуктов: основной продукт для эквивалентного обмена, внутренний продукт для собственного развития и общественный продукт, в том числе и для оказания социальной помощи социально незащищенным лицам.

С теоретической точки зрения государственные услуги для продуцентов, в том числе и для коммерческих организаций, также должны оказываться бесплатно, а издержки на них должны покрываться за счет налогов, уплаченных продуцентами за продуцирование. Однако платные государственные услуги практически существуют, при этом, как в официальной, так и неофициальной форме.

Власть непосредственно не может принимать участия в торговых операциях на рынке. Она может это делать только через своих агентов на аукционной основе, либо бесплатно распределять продукты, либо продуцировать общественные блага. При этом власть не только продуцирует собственные продукты, но и выступает покупателем и посредником, закупая товары для государственных нужд, т. е. для собственного потребления, для бесплатного распределения социально незащищенным категориям граждан и для предоставления общественных благ.

В этой связи, к государственным услугам (услугам власти) можно отнести бесплатные услуги по закону, оказываемые уполномоченными по закону услугодателями, добровольно обратившимся заинтересованным лицам, в соответствии с регламентами и стандартами государственных услуг за счет использования ресурсов государства.

К общественным услугам можно отнести - бесплатные для граждан услуги, направленные на все общество, выполняемые, выбранными по конкурсу услугодателями, за счет использования общественных фондов и в соответствии с регламентами общественных услуг.

К публичным услугам можно отнести общественно значимые платные для услугополучателей услуги, цена которых регулируется государством, оказываемые коммерческими организациями в соответствии с регламентами публичных услуг.

Исходя из целей услугополучателей услуг по закону, их можно разделить на три вида: 1) бесплатные услуги, реализующие конституционные права граждан; 2) бесплатные услуги, обеспечивающие содействие услугополучателям в реализации их законных обязанностей; 3) услуги, реализующие законные интересы услугополучателей на платной основе.

В этой связи, можно рассмотреть еще три класса услуг по закону, образованных пересечением категорий государственных, публичных и общественных услуг. Пересечение государственных и публичных услуг возможно при оказании уполномоченным по закону услугодателем платных услуг по реализации законных интересов услугополучателей, если для их оказания требуются государственные ресурсы. Пересечение государственных и общественных услуг образует категорию социальных услуг, которые оказываются за государственный счет. Пересечение общественных и публичных услуг создает категорию услуг, которые реализуют общественно значимые законные интересы услугоплучателей. Общественно значимые услуги связаны с положительными эффектами для всего общества.

Считается, что органы исполнительной власти имеют преимущества по издержкам перед другими услугодателями при оказании услуг по закону, при этом отмечается, что публичные услуги должны обладать свойством неисключаемости, неконкурентности и социальной значимости . Однако, наличие у органов исполнительной власти так называемых излишних (навязанных) услуг приводит к тому, что некоторые услуги могут оказываться негосударственными организациями на рыночной основе, что может привести к уменьшению издержек на их продуцирование. С другой стороны, в силу больших издержек на продуцирование общественно значимых услуг может не оказаться желающих субъектов их оказывать. В связи с тем, что данные услуги являются не исключаемыми, то поэтому государство должно либо взять на себя их продуцирование, либо стимулировать других продуцентов.

Необходимо остановиться на государственно-значимых услугах, в которые, на наш взгляд, входят государственные услуги, оказываемые под надзором государства, услуги для государственных нужд и услуги исполнительных органов государственной власти.

В заключение хотелось выделить такое понятие как доступность услуг. Наличие услуги является необходимым, но недостаточным свойством при их потреблении. Если перед заинтересованным в услуге лицом возникают барьеры (ценовые, временные или связанные с удаленностью продуцента), либо эти барьеры носят другой дискриминационный характер, то фактически услуга становится доступной только определенному кругу лиц.

Услуги по закону должны быть универсальными, т. е. обладать свойством универсальности требований ко всем услугополучателям, кроме того, все услугополучатели должны иметь одинаковые институциональные права на получение данных услуг и, наконец, технологически процесс оказания универсальных услуг не должен создавать технологических барьеров (производительность услуги должна обеспечивать отсутствие очередей).

Мы должны различать «свободный доступ к услуге» и «общедоступные услуги», т. к. первое понятие подразумевает бесплатную услугу, а во второе понятие вкладывается смысл платности услуги, но по регулируемой государством цене, которая доступна широкому кругу услугополучателей.

Сам по себе доступ представляет процесс сопродуцирования услуги, без которого продуцирование универсальной услуги невозможно. А. Е. Шаститко предлагает различать причины, по которым заинтересованные субъекты обращаются за услугой в государственное агентство и характер последующего использования предмета оказываемой публичной услуги услугополучателем. Желания и нужды услугополучателей могут носить непосредственный характер, либо производный от некоторой необходимости, а последняя в свою очередь, может быть связана с мотивом производства стоимости либо иметь другие основания. Характер последующего использования предмета услуги может быть связан с непосредственным (конечным) потреблением; с использованием для производства стоимости; с вынужденным потреблением, обусловленным нормативными требованиями.

Если государство самостоятельно продуцирует государственные услуги в свободном доступе, либо приобретает их и распределяет среди социально незащищенных граждан, то, как правило, возникает проблема очередей и недопроизводства данных социально значимых услуг. В этом случае государство может либо компенсировать этот дефицит деньгами, либо дотировать других негосударственных продуцентов социально значимых услуг.

Если учесть, что в государстве существует бюджетные ограничения, то оно должно брать на себя оказание только необходимых услуг. При этом напомним, что мы не относим к государственным услугам продукты власти, продуцируемые государством при выполнении своих государственных функций.

В зависимости от причины обращения за государственной услугой их можно разделить на вынужденные и добровольные услуги. Для случая вынужденного обращения государственная услуга должна оказываться только на бесплатной основе за исключением государственных услуг, реализующих юридически значимые действия, когда взимается государственная пошлина. Подчеркнем, что ни о каких предварительных обязанностях услугополучателей государственных и социальных услуг не может быть и речи, тем более платить за эти услуги. Данные виды услуг должны оказываться только на добровольной основе. Другое дело, что услугополучатели социальных услуг должны подтвердить свое право на данный вид услуг, а получатели государственных услуг должны предоставить идентифицирующие их документы.

Необходимо различать возмездность и платность услуг. Безвозмездных услуг не может быть вообще, а бесплатные услуги могут быть. Даже, если услуга бесплатна для услугополучателя, она обязательно должна быть эквивалентно возмещена либо из ресурсов государственного бюджета либо страховой компании, либо спонсорской помощи. В этой связи, отметим, что в рассматривается четыре вида обмена по услугам: принудительный, частичный (неполноценный), честный и с превышением (благодарственный или его еще можно назвать - сервисный). При монопольном навязывании государственных услуг, при диктате цен на государственные услуги, безоговорочной предварительной оплате гражданами этих услуг, не может идти речь о гражданском обществе. Монопольные услуги подразумевают монопольные преимущества услугодателя перед услугополучателем, т. к. цена сделки по оказанию монопольных услуг не является равноценной, а стало быть, услугодатель незаинтересован в создании клиентоориентированой среды оказания услуг. Если же учесть, что исполнительная власть кроме услуг еще выполняет функции контроля или/и надзора, то тогда услугополучатель еще оказывается подведомственным объектом. Это приводит к тому, что услугодатель не имеет стимулов, кроме административных рычагов воздействия вышестоящих инстанций. Как показала многолетняя практика советского и современного администрирования, кроме деклараций в сфере качества услуг населению, книг жалоб, разборок на партийных собраниях, действенность данного подхода оказалась ничтожной. Наличие дефицита, отсутствие обратной связи по бюджетированию, зависимость услугополучателя от услугодателя приводит к нейтрализации любых мероприятий по достижению необходимого уровня оказания услуг. В этой связи, внедрение административных регламентов деятельности органов исполнительной власти, как процедур, которые создают препятствия к созданию ситуаций, когда возможно рентоориентированное поведение государственных служащих, позволит повысить эффективность государственного администрирования.

СОЦИОЛОГИЯ

УДК 316.33:321; 316.33:34.

С. И. Неделько, И. А. Мурзина, С. Н. Егоров

ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ УСЛУГИ КАК КАТЕГОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Данная статья посвящена раскрытию сущности государственной услуги как категории государственного управления и ее соотношению с публичными и социальными услугами. Авторами проанализированы основные виды услуг, особое внимание уделено специфике государственных услуг, и предложена их обобщенная классификация.

В современном мире заметны тенденции нового понимания роли государства, его задач и функций, взаимоотношений общества и органов государственной власти.

Вместе с тем сущность государства и его социальное назначение являются решающими в определении направленности деятельности государства, его целей и задач. В свою очередь, функции государства зависят от тех задач, которые стоят перед обществом на данном этапе развития . Задачи и вытекающие из них функции государства не являются произвольными, они зависят от уровня развития общества, его экономических возможностей, потребностей и интересов населения и других факторов. На определенном этапе развития государства именно общество начинает определять, что является для него социально значимым, что оно поручает государству, какие функции на него возлагает, и появляется категория «государственные услуги», т.е. система отношений граждан и юридических лиц с государственными структурами.

Понятие «услуга» для законодательства не новое. Оно означает способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц. В Конституции РФ понятие «услуга» определяется как вид материальной деятельности (ст. 8, 74); как объект гражданских прав - в Гражданском кодексе РФ (ст. 128, 129); как минимальные государственные стандарты - в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6, 65) и др. Понятие «государственные услуги» в России стало использоваться примерно с 2005 г. с началом административной реформы, в то время как во многих зарубежных странах государственные услуги - одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как «поставщик услуг». Таким образом, вхождение термина «государственные услуги» в нашу жизнь связано с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов .

Для оценки места, которое занимает предоставление государственных услуг в системе современного государственного управления, соединяющего стратегию и тактику управления, мы предлагаем модель, представленную на рис. 1. Согласно этой модели, государственное регулирование социальноэкономического развития региона строится на основе региональной стратегии. Принимаемая на ее основе комплексная программа социально-экономического

развития региона определяет задачи, стоящие перед региональной системой исполнительных органов государственной власти. Комплексная программа социально-экономического развития выполняется через реализацию функций государственной службы, на формулировку и состав которых также влияет законодательство о государственной гражданской службе в РФ и нормативные правовые акты, регулирующие предоставление государственных услуг.

Рис. 1 Модель реализации государственных услуг в системе государственного управления регионом

Важно учитывать и сам процесс оказания государственных услуг, подразумевающий качество и комфортность получаемых услуг.

Анализ зарубежного и отечественного опыта оказания государственных услуг позволил определить систему потребностей потребителей по поводу качества и комфортности (доступности) получаемых услуг, включающую группы информационных, функциональных и эмоциональных потребностей (рис. 2).

В рамках работ по выполнению государственного контракта с Правительством Пензенской области «Разработка и внедрение системы мониторинга доступности и качества государственных услуг Пензенской области на основе исполнения административных регламентов и стандартов комфортности и качества» специалистами кафедры государственного и муниципального управления в 2007 г. было проведено социологическое исследование. Исследование проводилось методом массового анкетного опроса по месту жительства респондентов. В качестве исследовательской техники использован метод формализованного интервью. Объем выборки: 500 жителей Пензенской области. Характеристики выборки: квотная (по месту жительства респондентов, по полу и возрасту), внутри квот - случайная. Поселенческая структура выборки репрезентирует демографический профиль населения области. Возможная статистическая погрешность всей выборки в пределах 3-5 %. Обработка результатов массового опроса осуществлялась при помощи модульного, полностью интегрированного, обладающего всеми необходимыми возможностями программного комплекса 8Р88. Анализ вторичных источников информации, данных экс-

пертных и массовых опросов позволил определить систему основных факторов, оказывающих негативное влияние на качество и комфортность государственных услуг (рис. 3). Так, на доступность и качество государственных услуг (госуслуг) негативно влияет отсутствие или непроработанность административных регламентов оказания госуслуг, отсутствие стандартов качества и комфортности госуслуг, отсутствие системного мониторинга качества оказания го-суслуг. Вместе с тем недостаточная информированность населения, недостаточный уровень профессионализма, слабое использование ИКТ снижают уровень доступности и качества в процессе оказания госуслуг.

Информационные потребности

Функциональные потребности

Удовлетворен ность Точность

клиента и аккуратность

Эмоциональные потребности

Рис. 2 Система потребностей потребителей по поводу качества и комфортности (доступности) получаемых услуг

Рис. 3 Система факторов, оказывающих негативное влияние на качество и комфортность (доступность) государственных услуг

В результате социологического исследования были выявлены основные претензии к качеству полученных государственных услуг (рис. 4). Ответы респондентов свидетельствуют о том, что наибольшее неудовлетворение в процессе получения услуг вызывают хождение по многим кабинетам (отсутствие системы «одного окна») (77 %), большие очереди (76,5 %) и дороговизна услуг (75,5 %). Наименее значимыми явились претензии, проявляющиеся в отсутствии (недостатке) оборудованных мест для ожидания (60,7 %) и отсутствии (недостатке) необходимой информации (60,2 %). Планомерное устранение этих претензий станет существенным фактором снятия барьеров в доступности и качестве услуг.

Отсутствие (недостаток) необходимой информации

Отсутствие (недостаток) оборудованных мест для ожидания

Низкая культура персонала

Недостаточный профессиональный уровень перс онала

Отсутствие грамотного консультанта Дороговизна услуг (пошлин, платежей)

Большие очереди

Хождение по многим кабинетам - отсутствие системы «одного окна»

1 1, 160,2% % 64,8% %

50,0% 55,0% 60,0% 65,0% 70,0% 75,0% 80,0%

Рис. 4 Основные претензии к качеству полученных государственных услуг по данным массового опроса (Пензенская область, 2007 г.)

Наряду с термином «государственные услуги» нередко как синонимы употребляются термины «публичные» и «социальные» услуги . Однако полностью смешивать эти понятия нельзя, поскольку они с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и их противопоставление ошибочно, т.к. одна и та же услуга может в ряде случаев являться и государственной, и публичной, и социальной. Государственная же услуга в первую очередь характеризует субъект, оказывающий услугу: это всегда государственные органы.

Эмпирический подход основывается на реально выполняемых ведомствами и их учреждениями функциях. Здесь публичными услугами называют услуги, предоставляемые органами исполнительной власти и их учреждениями при непосредственном взаимодействии с гражданами.

Теоретический подход исходит из типологии благ, обладающих определенным набором свойств.

Можно выделить следующие признаки публичных услуг:

Обеспечивают деятельность общезначимой направленности;

Имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся ими;

Осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом;

Основываются как на публичной, так и на частной собственности

Первые два признака характерны не только для публичных, но и для государственных услуг, два других признака в приведенной формулировке шире, чем признаки государственных услуг, что дает основание рассматривать государственные и публичные услуги как часть и целое. Последний, четвертый, признак не является самостоятельным и производен от третьего признака. Поскольку публичные услуги осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом, то совершенно очевидно, что оказание публичных услуг может базироваться на любой форме собственности.

Первый из приведенных признаков публичных услуг - характеристика их как деятельности общезначимой направленности - показывает наличие публичного интереса в осуществлении такой деятельности и позволяет сделать вывод: независимо от того, какой субъект (государственный орган, муниципальный орган, негосударственная организация) в конкретном случае их выполняет, публичная власть обязана обеспечить их исполнение. Если в частном секторе желающих оказывать определенного рода публичные услуги не нашлось либо это по определенным причинам не под силу частной организации, то государственный, муниципальный орган обязан взять ее выполнение на себя. И если заинтересованности нет, то орган публичной власти либо формирует такой интерес, либо берет на себя выполнение публичной услуги.

Следует отметить, что сфера общественно значимых услуг должна находиться в зоне внимания публичной власти независимо от субъектов, их оказывающих. Однако формы участия государственных органов различаются в зависимости от того, идет ли речь о государственных или публичных услугах. Государственные услуги предполагают непосредственное исполнение их самими государственными структурами. Что касается публичных услуг, то государственные органы могут: исполнять их самостоятельно; делегировать их исполнение органам местного самоуправления; организовать их исполнение коммерческими и некоммерческими организациями (принцип аутсорсинга) .

Социальные услуги выделяют по той сфере, в которой данные услуги оказываются (здравоохранение, культура, образование, наука), что само по себе уже показывает их общезначимую направленность и ставит в один ряд с публичными услугами . Социальные услуги могут оказываться как государственными и муниципальными структурами, так и коммерческими и некоммерческими негосударственными организациями, являясь, соответственно, государственными и негосударственными. Поэтому, например, в образовании они могут характеризоваться следующим образом: 1) публичная государственная социальная услуга; 2) публичная негосударственная социальная услуга.

В связи с новизной понятия еще не существует официально принятой классификации государственных услуг, а имеются лишь различные авторские подходы.

Согласно классификации, предложенной профессором Ю. А. Тихомировым, государственные услуги подразделяются на публичные и административные.

Государственные услуги, направленные на внешних (по отношению к государству) клиентов, называются государственными публичными услугами. Государственные публичные услуги могут носить принудительный характер, налагая обязанность на физических или юридических лиц вступить во взаимодействие по определенному поводу с государственным органом для того, чтобы избежать санкций или иных негативных последствий .

Если же государственные услуги направлены на другие государственные и муниципальные органы, то они считаются государственными административными услугами. К таким услугам относится подготовка документов для государственных органов, согласование, представительство. В этой связи можно выделить отличительные признаки государственной административной услуги: индивидуальность предоставления; обращение (в связи с реализацией прав и обязанностей) пользователей государственных услуг в государственный орган; предоставление услуги непосредственно в государственном органе, когда осуществление этой услуги в силу объективных социальноэкономических причин не может быть передано коммерческим или некоммерческим организациям.

В рамках предлагаемого подхода классификация государственных услуг может быть представлена в следующем виде:

1. По наличию промежуточного результата: государственная услуга простая (подразумевает однократное обращение в исполнительный орган государственной власти с получением конечного результата); государственная услуга сложная (подразумевает множественное обращение в исполнительный орган (органы) государственной власти с получением промежуточных результатов, имеющих самостоятельную ценность).

3. По условиям оказания: программные; нормативно-правовые.

4. По потребителям: для граждан; для предпринимателей (юридические и физические лица).

Вместе с тем следует различать элементарные государственные услуги и композитные (межведомственные) государственные услуги. Элементарные государственные услуги - услуги, запрошенные гражданами, бизнесом или другими ведомствами, которые реализуются и оказываются в рамках взаимодействия с одним ведомством. Примерами таких услуг являются, например, выдача свидетельства о рождении или общегражданского паспорта. Композитные (межведомственные) государственные услуги - услуги, которые состоят из нескольких элементарных услуг, т.е. оказываются различными ведомствами.

По сложившейся практике в условиях отсутствия четких правовых основ предоставления государственных услуг государственный орган сам определяет (по существу, назначает) исполнителя услуги, принимает решение об отнесении услуги к категории бесплатной или платной (за исключением услуг, являющихся платными по закону, например экологическая экспертиза), разрабатывает систему ценообразования, порядок и форму предоставления услуги и т.д. В результате таких действий органов исполнительной власти получили широкое распространение фиктивные и избыточные государственные услуги . Первая подразумевает услугу, установленную в норма-

тивно-правовом акте, но неосуществляемую в реальной практике деятельности органов исполнительной власти, вторая же - услугу, частные издержки от введения которой для хозяйствующего субъекта, подпадающего под ее действие, превышают его частные выгоды и общественные выгоды с учетом эффекта дохода.

А. В. Нестеров отмечает, что могут существовать услуги, которые необходимы, но нет услугодателей. С другой стороны, есть услуги, которые предлагаются, но у услугополучателей нет в них потребности. Такие услуги называются навязанными. Навязанные платные услуги, если они оказываются с использованием ресурсов исполнительных органов власти, должны быть ликвидированы .

Существует еще одно понятие лишних, т.е. дублирующих, услуг, у которых несколько услугодателей. В первом случае имеются силы, заинтересованные в существовании таких услуг, причиной которых является рентоориентированное поведение субъектов, связанных с такими услугами. Во втором случае причиной существования данного класса услуг является инерция и, возможно, определенные социальные причины. В третьем случае, когда для одной услуги не находится услугодателя или одну услугу оказывают два ус-лугодателя, причиной является исторически сложившаяся ситуация либо переходный период. Естественно, общество и государство заинтересованы в том, чтобы одномоментно или постепенно исключить все избыточные обязательные услуги либо путем их перевода в класс необязательных, либо полным их исключением.

Наличие избыточных и дублирующих услуг государственных органов исполнительной власти приводит к тому, что эти органы отвлекают ресурсы от выполнения необходимых функций. Кроме того, государственные служащие, обладая административным ресурсом, связанным с наличием властных полномочий, имеют возможность устанавливать требования и накладывать санкции за их несоблюдение . Так как исполнительные органы власти фактически являются монополистами при оказании данных услуг, то считается, что с целью экономии ресурсов один вид услуги должен оказываться одним услугодателем. С этим трудно согласиться, т.к. у услуги должна быть единая (типовая, унифицированная, стандартная) процедура, но точек доступа к данной услуге должно быть много. При этом под точкой доступа к услуге подразумевается пункт, где осуществляется взаимодействие услугодателя и услугополучателя. Данная точка доступа должна быть единой для услуго-получателя в смысле, что он не должен еще куда-то обращаться для получения данной услуги (например, идти фотографироваться, получать справки).

Исходя из понятия «доступности» (физическая, информационная, финансовая доступность), выделяются доступные услуги (приемлемы для всех граждан) и малодоступные услуги (приемлемы для определенных категорий лиц).

Государственные услуги должны обладать свойством универсальности требований ко всем услугополучателям (отсутствие дискриминации), а технологически процесс оказания универсальных услуг не должен создавать технологических барьеров (производительность услуги должна обеспечивать отсутствие очередей). Исключением может быть лишь определенный круг лиц, отмеченный в законодательстве.

В зависимости от причины обращения за государственной услугой, их можно разделить на вынужденные и добровольные услуги. В случае вынуж-

денного обращения услуга должна оказываться только на бесплатной основе, за исключением услуг, реализующих юридически значимые действия, когда взимается государственная пошлина. Следует подчеркнуть, что в идеале ни о каких предварительных обязанностях услугополучателей государственных и социальных услуг не может быть и речи, тем более о плате за эти услуги. Данные виды услуг должны оказываться только на добровольной и бесплатной основе. Другое дело, что услугополучатели социальных услуг должны подтвердить свое право на данный вид услуг, а получатели государственных услуг должны предоставить идентифицирующие их документы. Но, к сожалению, сегодня государство не предоставляет такую возможность, и за оказание услуг предусмотрена плата.

Необходимо различать возмездность и платность услуг. Безвозмездных услуг не может быть вообще, а бесплатные услуги могут быть. Даже если услуга бесплатна для услугополучателя, она обязательно должна быть эквивалентно возмещена либо из ресурсов государственного бюджета, либо страховой компании, либо спонсорской помощи.

Исходя из целей услугополучателей услуг по закону, их можно разделить на три вида: бесплатные услуги, реализующие конституционные права граждан; бесплатные услуги, обеспечивающие содействие услугополучате-лям в реализации их законных обязанностей; услуги, реализующие законные интересы услугополучателей на платной основе.

На основе вышесказанного предлагается обобщенная классификация государственных услуг (табл. 1).

Таблица 1

Обобщенная классификация услуг

Критерий Вид услуги

1. По сфере оказания - Публичные; - социальные (общественные); - административные

2. По наличию промежуточного результата - Простые; - сложные

4. По условиям оказания - Программные; - нормативно-правовые

5. По взаимодействию с ведомствами - Элементарные; - композитные (межведомственные)

6. По основанию оказания - Платные; - бесплатные

7. По практике применения - Избыточные; - фиктивные; - навязанные

8. По целям услугополучателей - Реализующие конституционные права граждан; - обеспечивающие содействие услугополучате-лям в реализации их законных обязанностей; - реализующие законные интересы услугопо-лучателей

Окончание табл. 1

9. По причине обращения - Вынужденные; - добровольные

10. По доступности - Доступные; - малодоступные

11. По количеству - Массовые;

услугополучателей - индивидуальные

Несмотря на все многообразие услуг, важно и необходимо, чтобы услуги предоставлялись по мере возможности на том уровне административного управления, который ближе всего к отдельному человеку. Очень важно и целесообразно повысить качество предоставления государственных услуг посредством отделения получателей государственных услуг от тех, кто их оказывает; достигнуть такого уровня профессионализации государственной службы и государственного аппарата, при котором решения будут приниматься в соответствии с существующим законодательством и посредством четких, прозрачных и объективных процедур; модернизировать систему управления таким образом, чтобы управленцы получали всю необходимую информацию и несли ответственность за свои действия, а также за формирование политики и реализацию государственных программ.

Список литературы

1. Беляев, А. Н. Измерение эффективности и оценивание в государственном управлении: международный опыт / А. Н. Беляев, Е. С. Кузнецова, М. В. Смирнова [и др.]. - М. : ГУ ВШЭ, 2005. - 54 с.

2. Терещенко, Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные / Л. К. Терещенко // Журнал российского права. - 2004. - № 10. - С. 15-23.

3. Тамбовцев, В. Л. Стандарты государственных услуг / В. Л. Тамбовцев // Общественные науки и современность. - 2006. - № 4. - С. 5-19.

4. Шаститко, А. Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг / А. Е. Шаститко // Вопросы экономики. - 2004. - № 7. - С. 150-155.

5. Ирхин, Ю. В. «Электронное правительство» и общество: мировые реалии и Россия (сравнительный анализ) / Ю. В. Ирхин // Социологические исследования. -2006. - № 1. - С. 73-82.

6. Хабриева, Т. Я. Административная реформа: решения и проблемы / Т. Я. Хабриева, А. Ф. Ноздрачев, Ю. А. Тихомиров // Журнал российского права. -2006. - № 2. - С. 3-23.

7. Административная реформа в России: научно-практическое пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. - М. : ИНФРА-М, 2006. - 180 с.

8. Нестеров, А. В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной / А. В. Нестеров // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. - № 11. - С. 22-26.

9. Реутов, Е. В. Общество и власть в регионе / Е. В. Реутов // Социологические исследования. - 2006. - № 9. - С. 72-82.

Все многочисленные определения административно-правового регулирования в практической деятельности можно вместить в три понятия: государственное управление, государственно-административное регулирование и государственные услуги .

По убеждению В. М. Манохина, «именно такой подход дает возможность не только лишь обосновать связь понятий “административно-правовое регулирование” и “использование информационных технологий”, но и перспективы развития административно-правового регулирования с учетом современных тенденций» . Следовательно, информационные технологии выступают фактором, нуждающимся в государственной регламентации, причем регламентации административного типа .

Еще раз подчеркнем, что в последние годы достаточно прочно укрепилась идеология формирования и повсеместного использования деятельности институций «электронного правительства», ответственных за состояние информатизации в нашей стране, а само государство зачастую рассматривается как «сервисное», т.е. предоставляющее услуги для населения . Сторонники этой концепции (концепции «сервисного государства») полагают, что возникновение государственных услуг в административном праве является особенностью «проникновения» некоторых составляющих частного права в право публичное .

Более того, под давлением потребностей в исполнении государственных и муниципальных услуг электронизация всей деятельности государственного аппарата становится неизбежной. Сфера электронных услуг представляется самым широким направлением для населения нашей страны, открывающим иные методы обращения с информацией и способствующим выработке доверия к такому способу общения с властными структурами .

Затрагивая проблему соотношения социальной и обслуживающей функций государственных структур, важно предпринять попытку поиска тех сторон деятельности органов исполнительной власти, которые эти два направления сближают. С глубочайшим сожалением отметим, что в настоящее время в управленческой деятельности потерян основной критерий различия функций государственного управления и государственных услуг, их ценности для всей системы исполнительной власти, о чем свидетельствуют положения об органах исполнительной власти и административные регламенты субъектов Рф2.

А. А. Смирнова совершенно справедливо подчеркивает, что в настоящее время укоренилась тенденция смутного и бессистемного смешивания понятий публичного (функция, полномочие) и частного (услуга) права, попытки внедрения институтов частного права в государственное управление, что, в свою очередь, приводит к коллизиям в законодательстве, дестабилизируют деятельность органов исполнительной власти .

Очевидные различия видятся в следующем. По результатам реализации функций органы исполнительной власти, как правило, принимают нормативные правовые акты, а также общие адресные акты относительно конкретных организаций в сфере ведения соответствующих органов исполнительной власти. Они касаются волеизъявления органов в области организации, регулирования, контроля, координации, исполнения и иных форм предметных направлений государственной деятельности, т.е. в области подведомственной сферы жизни общества . В сфере же оказания государственных услуг принимаются индивидуальные акты, имеющие юридическую силу подтверждения субъективного права индивида, если они приняты в рамках компетенции соответствующих органов и в установленной законом форме.

Иными словами, правовое регулирование общественных отношений - прежде всего в силу его универсального и абстрактного характера, ошибок управомоченных органов и лиц, развития многообразия фактических отношений - является объективно недостаточным и должно с необходимостью дополняться индивидуальным регулированием. Индивидуальное же регулирование в соответствии с общенаучными положениями и выводами возможно рассматривать как разновидность реализации на практике принципа обратной связи, возможность регулирования фактических отношений, объективно необходимое средство («меру») организации сложной системы органов власти, безусловно, в рамках (пределах), установленных нормами и принципами права . В контексте сказанного выше, пожалуй, можно отметить, что итог каждой социальной функции - предоставление условий гражданам и организациям для реализации своих прав.

Для административного права вышеназванное имеет колоссальное значение. Государственные услуги часто отмечаются в Концепции административной реформы в Российской Федерации. Между тем это понятие как одно из основных понятий административной реформы так и осталось неопределенным . Исходя из анализа нормативных правовых актов, можно сделать вывод о том, что официальное определение государственных услуг непостоянно. Прослеживается некорректное смешение абсолютно различных правовых категорий (функция, полномочие, услуга). Зачастую в действующем законодательстве услуги определяются как полномочия , функции, услуги

(социальные услуги) или деятельность . Изначально в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по оказанию государственных услуг толковалось именно оказание услуг федеральными органами исполнительной власти, представляющих исключительную значимость для общества и предоставляемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц . Позже это понятие стало рассматриваться как предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные учреждения либо организации безвозмездно или по регулируемым ценам услуг гражданам и организациям в различных областях (в сфере образования, социальной защиты, здравоохранения и т.д.) .

Возвращаясь к феномену «электронного правительства», подчеркнем, что его создание в какой-то мере преобразует функционирование государства. Однако это касается не только эффективной работы органов исполнительной власти. Специалисты в области информационного права полагают, что главной целью являются отношения между гражданами и властью, а также осознание того, что обслуживание населения призвано быть одной из ключевых составляющих всего процесса . Более того, в рамках затянувшейся административной реформы государство посредством применения технологий «электронного правительства» призвано преобразовать свои отношения не только внутри системы между ведомствами, а в первую очередь с гражданами. Иными словами, государственные служащие должны постоянно технически приспосабливаться к новым ожиданиям граждан. В Российской Федерации, как и в любом другом развитом государстве, должны быть созданы такие условия, при которых администрация, не способная и не желающая идти навстречу тем, для на кого на самом деле она создавалась, или теряет свою легитимность, или просто обязана перейти от реагирующего отношения к проективному отношению . Отсюда следует вывод, что государство преобразуется из властного субъекта в корпорацию, предоставляющую гражданам услуги. Подобная идея, проникающая в российскую правовую систему, приводит к рассогласованности правовых понятий в законодательстве нашей страны.

«Электронное правительство» представляется той областью, где интересы государства и отдельных граждан не просто пересекаются, но и соединяются в так называемое электронное информационное общество. В этой связи следует иметь в виду, что правительство должно в свою очередь разработать определенную форму взаимоотношений с основными заинтересованными лицами, положившую в основу интересы гражданина. Поскольку без вклада этих лиц те проекты в сфере «электронного правительства», направленные на преобразование каких- либо внутренних процессов, скорее всего, окажутся безуспешными, потому как граждане вряд ли станут пользоваться той системой, которая не учитывает их потребности .

Представляется, что система этих отношений органов исполнительной власти с гражданами в рамках формирования «электронного правительства» строится на принципиально новых взглядах и подходах . Во-первых, это «проактивный» подход к потребностям граждан (на основе сбора информации и ее эффективной обработки государство может делать конкретные прогнозы по демографии, сельскому хозяйству, промышленности, своевременно преобразовывая процессы исходя из потребностей общества).

«Проактивное» раскрытие информации - это такой метод информирования, при котором органы исполнительной власти самостоятельно (без запросов граждан) размещают соответствующую информацию, имеющую публичное значение

(исходя из потребностей граждан и собственного уяснения значимости сделать такую информацию общедоступной) .

Во-вторых, в данных отношениях возрастает роль самих граждан: создание системы электронных услуг и их использование посредством сети Интернет предоставляет возможность гражданам быть более услышанными собственным правительством. Позиция конкретного гражданина, поддержанная широкими массами в сети, приобретает отклик и становится ключевым фактором, оказывающим влияние на процессы принятия важных управленческих решений .

В-третьих, подвергаются переосмыслению сами функции органов публичной власти. В соответствии с Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы велась работа по оптимизации функций органов исполнительной власти, которая однозначно предполагала устранение избыточных и дублирующих функций государственного регулирования сферы предоставления государственных услуг в электронной форме, разделение функций, относящихся к конкретному виду государственных услуг, а также разграничение функций между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ . При этом отметим, что наличие дублирующих и избыточных функций органов исполнительной власти создает административные барьеры, ослабляет доверие к органам публичного управления в целом и препятствует развитию дальнейших взаимоотношений органов власти с гражданами.

В-четвертых, введение и развитие «электронного правительства» предполагает сокращение бюрократических издержек.

Необходимо выделить этот фактор исходя из того, что он стал движущей силой для внедрения различных (инновационных) решений на основе информационно-коммуникационных технологий в повседневную деятельность органов исполнительной власти (однако не реализован в полной мере).

В-пятых, вовлечение граждан в процессы обсуждения и принятия административных решений, а также анализ имеющихся отношений органов публичной власти с гражданами позволяет внедрять проектный подход к управлению. Примечательно, что вовлечение граждан в процессы государственного управления постоянно исследовалось наукой административного права в качестве ключевой составляющей социально активного административно-правового статуса гражданина . Более того, участие граждан в рассмотрении и принятии соответствующих политико-административных решений позволяет обеспечивать и иные наиважнейшие характеристики органов исполнительной власти, среди которых публичность, взаимодействие с демократическими институтами, открытость, ориентация на общественную поддержку, избежание конфликтов и др.

Еще раз подчеркнем, что современные управленческие методы предусматривают информационную открытость органов исполнительной власти и активное вовлечение широкой общественности в процесс обсуждения и принятия решений. Поскольку исполнительная ветвь власти является гарантом принципов правового государства, то это требует от ее органов и должностных лиц более глубокого осмысления института открытости и активного включения граждан в механизм государственного управления . В этой связи необходимо отметить, что пока не будет уделено особое внимание мнениям граждан, все решения и действия органов исполнительной власти будут встречать безразличие или противодействие.

В центре внимания науки административного права находятся правовые формы (процедуры) вовлечения граждан в деятельность органов исполнительной власти, которые призваны принять на себя функцию активизации граждан и демократизации методов своей деятельности. Например, еще в докладе Совета Федерации Федерального собрания РФ 2009 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации. Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики» было отмечено, что «повышение открытости и доступ к информации о деятельности органов государственной власти и непосредственное участие граждан, организаций, институтов гражданского общества в процедурах формирования принятия решений и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления, повышение качества административно-управленческих процессов обеспечит реализация концепции “электронного правительства” на федеральном и региональном уровне» .

Тем не менее вовлечение граждан в различные области общественной и социальной жизни осуществляется при помощи различных механизмов, которые не используются на практике государственными органами в силу их правового статуса. Примером может служить следующее: не наблюдается активности органов исполнительной власти в проведении опросов общества, несмотря на то что подобные опросы могли бы сформировать объективную оценку деятельности конкретных должностных лиц, эффективности выполнения тех или иных решений органов исполнительной власти разных уровней. В этой связи не происходит непосредственного вовлечения граждан в процесс принятия управленческих решений, в то время как постоянно требуется знать их мнение (преимущественно в тех случаях, когда речь идет о решениях, касающихся их повседневной жизни). Многочисленные конфликты в субъектах, связанные, например, с точечной застройкой, являются примером назревшей необходимости выработки эффективных механизмов учета общественного мнения. Действующие положения об экспертных и консультативных советах при тех или иных органах исполнительной власти имеют декларативный характер. Думается, что положения об органах исполнительной власти необходимо дополнить нормами рекомендательного характера в части проведения опросов. Не явился бы лишним и соответствующий нормативный правовой акт, закрепляющий их способы и формы, а также требования к ним. В этой связи представляется особенно важным, чтобы результаты таких опросов не «подгонялись» под заранее принимаемые решения.

Еще одним способом вовлечения граждан в реализацию управления можно считать их обращения как специфическую форму информационного взаимодействия, создаваемые по их инициативе. Данное право закреплено Конституцией РФ . Обращения не только представляют проблемы, возникшие у конкретного лица, но и выражают мнение более широких слоев населения. Основополагающей задачей гражданского общества и его основных структур является повышение информационной грамотности населения, создание механизмов для эффективного учета мнений и обращений граждан при реализации функциональных обязанностей органами исполнительной власти.

Необходимо отметить, что законодательно не закреплены конкретные формы участия, предназначенные для получения согласия со стороны общественности на решение органами исполнительной власти определенных вопросов. Если в случаях, связанных с получением информации, органы исполнительной власти имеют дело лично с гражданами, то в случаях, связанных с получением согласия общества на принятие решений, осуществление конкретных мероприятий, органы исполнительной власти имеют дело с отдельными структурами гражданского общества. В этой связи большее значение приобретает общественная экспертиза решений органов исполнительной власти .

Таким образом, процесс влияния «электронного правительства» на преобразование взаимоотношений государственных органов и граждан все же является затянутым и достаточно сложным, поскольку требует последовательной работы, состоящей из оценки экономической ситуации в стране, а также способности граждан использовать новые информационные технологии. При этом важно понимать, что, помимо предоставления новых возможностей для общества, стремительная интеграция в информационное общество ведет к появлению злоумышленников. С сожалением приходится констатировать, что российское общество еще не совсем готово к всеохватывающей информатизации. Более того, большое количество пользователей информационно-коммуникационных технологий не понимает опасности последствий их неквалифицированного использования . И несмотря на то что во многих официальных документах установлено, что принимаются надлежащие меры безопасности, направленные на предотвращение несанкционированного доступа, изменения или распространения персональных данных , на заседании Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности 20 сентября 2013 г. Д. А. Медведев подчеркнул: «Я надеюсь, что сегодня все понимают, что все равно проникновение происходит, все равно необходимо защищаться, но делать это нужно квалифицированно и, естественно, так, чтобы не страдали интересы дела, чтобы этой системой могли пользоваться различные потребители, но в то же время она была защищена от несанкционированного доступа» .

Следует отметить, что на всех уровнях развиваются интерактивные сервисы, предоставляемые органами публичной власти. Несмотря на то что нормативные акты закрепляют возможность использования интерактивной формы запросов, отмечается слабая потребность в них в регионах . Это тревожный сигнал, поскольку создание «электронного правительства» прежде всего должно преследовать цели налаживания двухсторонней коммуникации между властью и гражданами. Из этого следует, что общество должно созреть для понимания (осознания) и принятия соответствующих процедур, демократизирующих политическую коммуникацию, в том числе и взаимодействие с органами публичного управления.

Важно подчеркнуть, что под результатом обращения заявителя в соответствующие органы исполнительной власти понимается выдача заявителю тех или иных официальных документов. В свою очередь, большую роль для заявителя играют не официальные документы, а отраженные в них частные административно-правовые отношения, непосредственно удостоверяющие правовой статус граждан (например, гражданство, семейное положение, право собственности на различные объекты и т.д.). По своему составу государственные услуги являются неоднородными (административно-правовые услуги являются основным видом государственных услуг). К этой группе следует относить услуги по подтверждению, изменению либо прекращению частных административноправовых отношений. Посредством их предоставления государству отводится роль регулятора социально-экономических отношений, при этом различные материальные блага, используемые гражданами, предоставляются главным образом негосударственными субъектами в рамках гражданского законодательства. В качестве примера можно привести следующее: при реализации гражданами предоставленного им Конституцией РФ права на жилище объект недвижимости, как правило, им как заявителям предоставляет не само государство. При этом государственная регистрация прав собственности заявителей на недвижимое имущество по существу является государственной услугой.

Необходимо подчеркнуть, что именно посредством ведения структурных элементов «электронного правительства» (различных государственных юридически значимых информационных ресурсов: реестров, регистров, кадастров, перечней и т.д.) обеспечивается централизованный учет административно-правовых отношений. Отметим также: если наладить механизм доступного, надежного, оперативного и экономного предоставления по запросам заявителей юридически значимых электронных выписок из государственных информационных ресурсов, в которых отражаются частные административноправовые отношения, то в большинстве случаев у заявителя не будет необходимости иметь при себе огромное количество документов. На данном принципе происходит реформирование деятельности органов публичной власти по принципу «одного окна». Таким образом, заявителю достаточно иметь при себе только один документ, подтверждающий удостоверение личности, а остальные документы можно получить в электронной форме по запросу. Одним из положительных примеров использования электронных документов и юридически значимых выписок из различных баз данных является «электронный билет», широко применяющийся в гражданских авиаперевозках и перевозках на железнодорожном транспорте .

Второй тип государственных услуг - это государственные материальные услуги, связанные с предоставлением различных материальных благ заявителю от органов публичной власти (удовлетворением материальных, бытовых, интеллектуальных и иных потребностей заявителя, способствующих нормальной жизнедеятельности потребителя таких услуг). К таким услугам следует отнести образовательные услуги (прием заявлений, постановка на учет и зачисление в образовательное учреждение, ведение электронного дневника и электронного журнала успеваемости и др.) , медицинские услуги (выдача направлений гражданам на прохождение медико-социальной экспертизы, оказание неотложной медицинской помощи, запись на прием к врачу в учреждение здравоохранения и т.д.) , коммунальные услуги (предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг) ; услуги по выплате компенсаций физическим и юридическим лицам (ежемесячная компенсационная выплата отдельным категориям граждан) и т.д.

Следующим видом государственных услуг являются услуги по предоставлению информации по запросам заявителей. В ходе информирования осуществляется передача заявителю уже имеющейся в органах власти информации. В ряде случаев этот процесс не является самостоятельной государственной услугой, а именно в случаях:

• - консультирования заявителей перед приемом заявлений на оказание соответствующей услуги;
• - предоставления гражданам и организациям общеправовой, справочной и иной информации о деятельности органов публичного управления;
• - предоставления возможности для заявителей осуществлять мониторинг хода предоставления услуги посредством использования Портала государственных услуг.

Самостоятельными услугами по информированию являются такие услуги, посредством которых осуществляется:

• - регламентированное предоставление информации из различных государственных и муниципальных информационных ресурсов по соответствующим формализованным запросам заявителей. Примером может служить предоставление сведений из Информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ч. 6 ст. 57 Градостроительного кодекса РФ) ;
• - предоставление заявителю выписок о подтверждении или наличии действующих частных административно-правовых отношений. Примером является предоставление сведений из Реестра прав собственников (ст. 7 и 8 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним») .

Далее следует выделить услуги по консультированию заявителей, в ходе предоставления которых формируются знания на основе анализа информации, предоставляемой заявителем, а также на основе информации, уже имеющейся в органах публичной власти (с целью содействия в решении конкретной жизненной проблемы заявителя) . В качестве примеров таких услуг можно выделить следующие услуги. Например, ответы органов публичной власти, содержащие развернутые разъяснения в ответ на письменные обращения заявителя (в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» ), официальное толкование нормы права по запросу заявителя, а также различные услуги юрисконсультов.

В качестве еще одного типа государственных услуг можно выделить дополнительные услуги, среди которых нотариальные услуги; услуги банкомата; копировальные и сопутствующие им услуги; услуги местной сети связи, предназначенной для общего пользования; услуги доступа к справочным правовым системам; иные услуги (предоставляемые, например, многофункциональными центрами) .

Также следует задуматься о целесообразности введения в законодательство еще одной разновидности предоставления услуг - комплексного предоставления услуг гражданам и организациям, направленного на решение типовых жизненных ситуаций. На официальном сайте www.gosuslugi.ru существует раздел «Жизненные ситуации», который содержит краткую справочную информацию, однако не предоставляет возможности подачи комплексной заявки на получение определенной совокупности услуг (например, в связи с вводом в эксплуатацию новой версии сервиса и т.д.). В субъектах РФ предпринимаются попытки оказания такого рода услуг. Например, жизненной ситуации «рождение ребенка» как комплексной услуги сопутствует получение заявителем более 10 видов документов. В этой связи очевидны преимущества для заявителя при получении комплексной услуги, среди которых возможность выбора различных видов заказываемых документов; значительное сокращение времени на получение пакета всех требуемых документов. Преимуществом предоставления комплексной услуги для органов исполнительной власти является оптимизация исполнения набора услуг за счет исключения повторного исполнения одних и тех же типичных процессов, входящих в различные государственные услуги.

Далее представляется необходимым на законодательном уровне сформулировать понятие «качество государственной услуги», а также внести ясность при толковании таких принципиально разных понятий, как «качество государственной услуги» и «качество обслуживания населения».

Качество государственной услуги, урегулированной нормами административного права, характеризуется прежде всего результатом, т.е. степенью реализации прав и свобод граждан, обеспечиваемых Конституцией РФ и иными нормативными правовыми актами. Примером признания услуги заявителем некачественной является неполнота соответствующих баз данных и потеря сведений, касающихся ранее оформленных сделок.

Из всего этого можно сделать вывод о том, что качество государственной услуги характеризуется действительностью, обоснованностью и устойчивостью установленного в ходе ее использования и применения частного административно-правового отношения. Процесс управления качеством в рассматриваемой сфере является составной частью деятельности по предоставлению услуги, гарантирующей соответствие услуги установленным требованиям и полное удовлетворение запросов граждан, что, в свою очередь, достигается путем контроля за показателями процесса предоставления услуги и необходимой корректировкой деятельности, позволяющей поддерживать их в соответствующих пределах . В системе требований к качественным характеристикам процесса оказания государственных услуг представляется уместным выделить следующие основные элементы:

• 1) планирование процесса управления качеством ;
• 2) установление и распределение полномочий и ответственности органов исполнительной власти за предоставление государственной и муниципальной услуги;
• 3) взаимодействие с гражданами как основными потребителями услуг (предоставление соответствующей информации о характеристике услуги, доступности и оперативности ее получения, возможности получения оценки качества услуги, установление взаимосвязи между конкретной услугой и реальными потребностями граждан и т.д.);
• 4) разработка и утверждение соответствующей нормативнотехнической базы (планов, методик, стандартов и т.д.);
• 5) оценка и учет степени удовлетворенности граждан.

Также важно подчеркнуть, что понятие «качество государственной услуги» является понятием динамическим, поскольку с течением времени потребности граждан будут меняться, что, в свою очередь, повлечет изменения и основных требований, предъявляемых к качеству услуг.

Многофункциональный центр предоставления услуг в процессе своей работы обеспечивает качество обслуживания населения. Постановление Правительства РФ от 22 декабря 2012 г. № 1376, включающее «Правила организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг», устанавливает соответствующий порядок формирования и деятельности таких центров предоставления государственных услуг . Суть этих Правил касается расположения центров, требований к площади помещения и его внутреннему разделению, организации соответствующих мест ожидания, необходимого оборудования, а также количественных показателей работы центров и т.д. Однако в Постановлении не рассматриваются вопросы содержания оказываемых услуг. Эти центры, по сути, являясь посредниками между органами публичной власти и гражданами, не вправе самостоятельно устанавливать состав предоставляемых услуг .

В целом указанным актом закреплены требования исключительно по организационному и материально-техническому обеспечению многофункциональных центров, при этом содержательная сторона их деятельности в законодательстве все еще остается неопределенной. Таким образом, качество обслуживания при предоставлении государственной услуги характеризуется доступностью информации о предоставляемой услуге, территориальной шаговой доступностью места получения государственной услуги, минимальным временем ожидания заявителя, комфортностью условий, при которых осуществляется прием заявки и выдача конечных документов .

Качество государственной услуги, урегулированной нормами административного права, гарантируется прежде всего за счет слаженной работы уполномоченного органа исполнительной власти и иных согласующих организаций, оказывающих влияние на принятие решения об установлении частного административно-правового отношения, посредством:

• 1) четкого исполнения административного регламента предоставления конкретной государственной услуги, а также согласованных с ней административных регламентов государственных функций, межведомственного информационного взаимодействия и внутренней организации деятельности органов власти;
• 2) квалифицированного исполнения служащими органов исполнительной власти должностных регламентов;
• 3) неукоснительного соблюдения нормативных правовых актов РФ;
• 4) обоснованности принимаемых органами исполнительной власти своих управленческих решений;
• 5) применения информационно-телекоммуникационных технологий;
• 6) полноты, целостности, актуальности и достоверности используемых информационных ресурсов.

По словам В. В. Путина, надо переходить к стандартам государственных услуг нового поколения, основанным не на позиции исполнителя, а на позиции потребителя этих услуг . Стандартом качества государственной материальной услуги, в зависимости от исполняемых действий или предоставляемого объекта, является соответствующий отраслевой стандарт . Таким образом, следует отметить, что качественные преобразования в области построения «электронного правительства» невозможны без закрепления строгих требований, основывающихся на базовых задачах «электронного правительства», одной из которых непременно должно быть повышение уровня удовлетворенности людей качеством предоставляемых услуг. Законодательно заявлена необходимость достижения следующих показателей :

• - уровень удовлетворенности граждан РФ качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 г. - не менее 90%;
• - доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» по месту пребывания, в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг, к 2015 г. - не менее 90% (данный показатель достигнут; лидерами по организации предоставления государственных и муниципальных услуг в МФЦ в четвертом квартале 2016 г. стали Воронежская область, Москва и Липецкая область) ;
• - доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, к 2018 г. - не менее 70%.

Инструментом исследования степени удовлетворенности качеством предоставления государственных и муниципальных услуг призван стать социологический опрос. Количество граждан, удовлетворенных качеством предоставления государственных услуг, в процентном соотношении значительно возросло за последние 12 лет . Тем не менее, например, у граждан, которые имеют общее среднее образование, старше 65 лет и проживают в сельской местности, этот процент намного ниже и в основном их оценка неудовлетворительна. Некоторые отмечают, что в целом недовольны процедурой обращения в органы исполнительной власти за конкретной государственной услугой. В ходе выяснения причин сложившейся неудовлетворенности качеством предоставления государственных и муниципальных услуг выяснилось следующее. Небольшой процент из числа опрошенных граждан ответили, что вообще никогда не обращались в органы власти за услугами. Как правило, это те люди, которые проживают в сельской местности либо поселках городского типа. Остальные граждане, которые все же обращаются в органы публичной власти за получением той или иной услуги, выделили некоторые проблемы, среди которых, например: долгое ожидание в очереди; необходимость многократного обращения по одним и тем же вопросам; длительное ожидание результата оказания услуги; некомпетентность служащих; отсутствие либо недостаток информации о процедуре получения услуги; необходимость лично представлять документы; неприспособленное для ожидания помещение; неудобное время приема посетителей государственными служащими; неудобное расположение государственного учреждения; коррупция.

При этом следует понимать, что реализация какой-либо услуги в электронной форме еще не означает успешного решения задач «электронного правительства». Более того, некачественно реализованная электронная государственная услуга не только не уменьшает временные и ресурсные затраты со стороны органов исполнительной власти, а также получателей услуги, но и сводит к минимуму уровень заинтересованности и доверия граждан к «электронному правительству», тем самым тормозя восприятие, понимание и оценку ими иных услуг.

Рассматривая правовые проблемы в данной сфере, следует отметить, например, что Федеральный закон № 210-ФЗ регулирует только один вид административных процессов - процессов, инициируемых по заявлению граждан. В этой связи представляется уместным и необходимым развивать нормы административно-процессуального законодательства, затрагивающие рассматриваемую область . Также следует задуматься о целесообразности кодификации законодательства, регулирующего процессуальные нормы исполнения соответствующих функций, а не только лишь оказания услуг. Также следует принять Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в котором будет отсутствовать обязанность заявителя представлять документы, находящиеся в распоряжении органов исполнительной власти и местного самоуправления, при обращении за предоставлением услуг в разных сферах и определять источник и порядок межведомственного получения данных документов.

Представляется возможным рассмотреть вопрос о расширении полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в части осуществления нормативно-правового регулирования отношений, складывающихся в связи с оказанием услуг в электронной форме.

Далее отметим, что большое количество услуг пока еще не подвергалось анализу на предмет эффективности как с точки зрения соответствия целям государственного регулирования, так и наличия излишних документов, минимальных сроков ожидания в очереди и получения конечного результата. Прежде всего, нехватка базового подхода к оптимизации административных процессов, урегулированных соответствующими нормативными правовыми актами, влечет необходимость автоматизации заведомо неоптимальных процедур. Федеральным законом № 210-ФЗ отмечается необходимость отражения в административных регламентах органов исполнительной власти особенностей выполнения административных процедур в электронной форме.

Одной из ключевых проблем развития «электронного правительства» является не только совершенствование внутриведомственного документооборота, но и обеспечение реального предоставления государственных услуг и исполнения отдельных государственных полномочий в электронном виде . В этой связи по мере стремительной информатизации (электронизации) государственного управления, регулирования и совершенствования административных процедур в электронном виде огромное значение и распространение получают электронные административные регламенты . В настоящее время наблюдается нехватка правовой основы по проблемам внедрения таких регламентов, невзирая на то что первые упоминания о них появились одновременно с началом внедрения простых административных регламентов.

Еще в Порядке разработки и утверждения административных регламентов 2005 г. указывалось: при разработке административного регламента федеральный орган исполнительной власти может использовать электронные средства описания и моделирования административно-управленческих процессов для подготовки структуры и порядка административных процедур и административных действий .

В настоящее время отсутствует строго установленное официальное определение «электронного административного регламента», несмотря на то что предпринимались различные попытки его истолкования . Думается, что целесообразнее всего рассматривать данные регламенты в связи именно с обычными административными регламентами органов исполнительной власти, поскольку именно в них развито постоянно увеличивающееся количество административных процедур.

Особенно важным является то, что при введении в практику административного управления электронных регламентов основные усилия по постоянному совершенствованию уже существующих административных процедур следует сконцентрировать на следующем: электронные административные регламенты должны разрабатываться и внедряться после корректировки практики реализации административных процессов и процедур (а не одновременно с разработанными актами) 1 . В этой связи следует особо подчеркнуть, что нельзя допускать полное вытеснение электронными административными процедурами традиционных средств коммуникаций. Думается, что электронные административные регламенты должны быть логичным дополнением к традиционным способам. Иными словами, они призваны фиксировать какую-либо разновидность реализации компетенции федеральных органов исполнительной власти в рамках исполнения соответствующих административных регламентов.

В субъектах РФ по причине отсутствия единой организационной и технологической политики ведутся работы по реализации проектов «электронного правительства» в отрыве и без соответствующей координации действий как друг с другом, так и при взаимодействии с федеральным центром. При этом ключевым упущением является то, что для успешного внедрения электронных административных регламентов отсутствие единых программных и технологических основ может явиться непреодолимым препятствием (даже при идеальной методологии их разработки). Следовательно, необходимо принимать меры по унификации существующей и формируемой информационно-телекоммуникационной и программной инфраструктуры как на федеральном, так и региональном уровнях.

Отметим также, что юридическая сила электронных административных процедур может различаться в зависимости от конкретного нормативно-правового акта. Более того, создание электронных регламентов обусловлено потребностью создания целого комплекса иных электронно-юридических документов (например, должностных электронных регламентов).

Следовательно, анализ системы действующих административных регламентов федеральных органов исполнительной власти в какой-то мере позволяет сделать вывод о том, что в целом данное направление модернизации государственного управления развито неполноценно. Одним из управленческих упущений является нехватка полноценных электронных административных регламентов, без которых немыслимо функционирование «электронного правительства». Думается, это связано с тем, что при планировании целей и задач проводимой модернизации государственного управления важно осознавать, какие из них являются реально достижимыми в адекватные сроки. Это касается и соответствующих документов по внедрению электронных регламентов. И несмотря на то что определенные улучшения в данной практике появились, некоторые из них до сих пор не реализовываются в полной мере или воплощаются в действительность с нарушением установленных сроков. Позитивным видится то, что все-таки началась эта сложная работа по оптимизации электронной формы реализации регламентов федеральных органов исполнительной власти.

• Манохин В. М. Административное право России: учебник. Саратов: АйПи Эр Медиа, 2011. С. 12-13.
• Ковалёва Н. Н. Вопросы взаимосвязи административно-правового регулирования и использования информационных технологий в трудах профессора В. М. Манохина // Актуальные проблемы административного праваи процесса. 2013. № 11. С. 46.
• Там же. С. 47-49.
• Ноздрачёв А. Ф. Современная правотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти: анализ практики, оценка правовыхформ, предложения и рекомендации // Законодательство и экономика. 2014.№ 10. С. 7 -12.
• См., напр.: Банило И. Л. Государство и право XXI века. Реальное и виртуальное. С. 249; Давыдова И. П. Государственные (муниципальные) услугии функции: сущность правовых категорий // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 9. С. 25-27; Крусс В. И. Публичные услуги в контексте российской конституционализации // Конституционное и муниципальноеправо. 2014. № 5. С. 59-70.
• Бачило И. Л. Информационное право., 2012.С. 343.
• Приказ Министра по делам территориальных образований Правительства МО от 18 мая 2009 г. № 27 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций (предоставлениягосударственных услуг) Министерством по делам территориальных образований Московской области»; распоряжение Топливно-энергетического комитета МО от 29 мая 2009 г. № 18-Р «Об утверждении административных регламентов Топливно-энергетического комитета Московской области исполнениягосударственных функций (предоставления государственных услуг)» // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2012. № 56 и др.
• Смирнова А. А. О соотношении государственных услуг, функций и полномочий органов исполнительной власти. С. 128-130.
• Функция органа исполнительной власти имеет властный характер,она является составляющей его управленческой деятельности и реализуетсяв формах и методах государственного управления.
• Ершов В. В. Правовое и индивидуальное регулирование общественныхотношений как парные категории // Российское правосудие. № 4 (84). 2013.С. 21-23.
• См.: Кирин А. В., Побежимова Н. И. Актуальные проблемы административной реформы // Административное право и процесс. 2014. № 3. С. 67-71.
• Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния».
• Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
• Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структурефедеральных органов исполнительной власти».
• Подп. «д» п. 2 Указа Президента от 9 марта 2004 г. № 314 «О системеи структуре федеральных органов исполнительной власти».
• Иншакова Е. Г. Влияние «электронного правительства» на преобразование отношений органов государственной власти с гражданами // Советникюриста: науч.-практ. журнал. 2012. № 4. С. 30-34.
• Кудела Ж.-Ж. Электронное правительство: новая игрушка или рабочийинструмент // Энергополис: деловой журнал. 2011. № 10(50). URL: http://energypolis.ru/portal/2011-yelektronnoe-pravitelstvo.html.
• В. В. Путин справедливо отметил, что «отношения гражданина с государством, качество предоставляемых услуг гражданам - крайне важно и длявзаимодействия между гражданами и государственными органами, важнои для социальной сферы, важно и для экономики. Мы должны превратить этусферу деятельности в современную, эффективную и сделать так, чтобы онабыла приятна людям. Имею в виду, что при внедрении подобных механизмову нас все процессы будут ускоряться».
• Стырин Е. М. Электронное правительство и административная реформа.URL: http://open-gov.ru/?p=715.
• Чаще всего «проактивность» заключается в том, чтобы исследовать колеблющиеся границы возможного и в этих рамках достигать целей развития.
• См.: Иншакова Е. Г. Участие граждан в принятии управленческих решений в рамках мероприятий по формированию «электронного правительства» // Нормативное и индивидуальное в правовом регулировании: вопросытеории и практики: Материалы VII международной научно-практической конференции (Москва, 16-20 апреля 2012 г.) / под ред. В. М. Сырых, С. А. Руба-ник; ФГБОУ ВПО «РАЛ». М„ 2013. С. 217-222.
• Распоряжение Правительства РФ от 25 декабря 2013 г. № 2516-р«Об утверждении Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде».
• Дублирование исполнения, например, контрольно-надзорных функций региональных органов исполнительной власти непосредственно связанос наличием исполняемых функций федеральных органов исполнительной власти с тем же предметом контроля.
• Конвенция о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных; федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ«О персональных данных» и др.
• Заседание Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности 20 сентября 2013 г. URL: http://www.inesp.ru/directions/general/news/news detail.php?ID=2446.
• Приказ Минкомсвязи РФ от 11 января 2011 г. № 1 «Об утвержденииТребований к техническому описанию интерактивных форм заявленийо предоставлении государственных и муниципальных услуг, размещаемыхв федеральной государственной информационной системе “Единый порталгосударственных и муниципальных услуг (функций)” и Порядка разработкии размещения интерактивных форм заявлений о предоставлении государственных и муниципальных услуг в федеральной государственной информационной системе “Единый портал государственных и муниципальных услуг(функций)”».
• Приказ Минтранса России от 8 ноября 2006 г. № 134 (с изм. от 18 мая2010 г.) «Об установлении формы электронного пассажирского билетаи багажной квитанции в гражданской авиации» // Российская газета. 2010.№ 135; приказ Минтранса России от 21 августа 2012 г. № 322 (ред. от 21 июля2016 г.) «Об установлении форм электронных проездных документов (билетов) на железнодорожном транспорте» // Российская газета. 2016. № 174;постановление Правительства Москвы от 17 декабря 2013 г. № 849-ПП«Об утверждении тарифов на услуги по перевозке пассажиров и багажа общественным транспортом города Москвы» // Официальный сайт ПравительстваМосквы, 18.12.2013. URL: http://www.mos.ru и др.
• Постановление Администрации городского округа г. Воронежот 30 июля 2012 г. № 618 «Об утверждении Административного регламентаадминистрации городского округа город Воронеж по предоставлению муниципальной услуги “Прием заявлений, постановка на учет и зачисление детейв образовательные учреждения, реализующие основную общеобразовательную программу дошкольного образования (детские сады)”» // Берег. 2012.№ 81; 2014. № 2; Приказ Министрества образования Саратовской областиот 26 июня 2017 г. № 1495 «Об утверждении административного регламента«Назначение единовременного пособия при всех формах устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семью» // Официальный сайт Министрерства образования Саратовской обрасти. URL: http://minobr.saratov.gov.ru/docs/77/16287/.
• Приказ Департамента здравоохранения Воронежской области от 5 июня2015 г. № 1134 «Об утверждении Порядка предоставления услуги “Прием заявок (запись) на прием к врачу в государственное учреждение здравоохранения Воронежской области”» // Информационная система «Портал Воронежской области в сети Интернет». URL: http://www.gowrn.ru, 05.06.2015.
• Приказ ДТиСР Воронежской области от 8 февраля 2012 г. № 454/ОД(ред. от 29 декабря 2015 г.) «Об утверждении Административного регламентадепартамента труда и социального развития Воронежской области по предоставлению государственной услуги “Прием заявлений и организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальныхуслуг”» // Собрание законодательства Воронежской области. 2012. № 4. Ст.127.
• Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотренияобращений граждан Российской Федерации»
• См.: Борисов А. Н. Комментарий к ст. 16 Федерального закона от 27 июля2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2011.
• См., напр.: Крылова Е. Г. Состояние и проблемы развития административного законодательства в сфере исполнительной власти по вопросам оказания государственных и муниципальных услуг // Юрист. 2014. № 6. С. 37-41;Таева Н. Е. Направления совершенствования системы государственнойи муниципальной службы в сфере оказания государственных и муниципальных услуг (нормативное регулирование) // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 6. С. 1121-1124.
• Мероприятия по планированию в части повышения качества услугдолжны обеспечиваться необходимыми материальными и трудовыми ресурсами, а планируемые показатели следует обосновывать расчетами экономической эффективности.
• Постановление. Правительства Российской Федерации от 22 декабря2012 г. № 1376 (с изм. и доп. от 17 февраля 2017 г. № 209)«Об утвержденииПравил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг».
• См., напр.: Васильев С. А. Проблемы развития организационно-правовых основ предоставления государственных и муниципальных услуг населению в многофункциональных центрах // Актуальные проблемы российскогоправа. 2013. № 12. С. 1572-1579; Зенин С. С. Правовые формы оказания государственных и муниципальных услуг // Государственная власть и местноесамоуправление. 2014. № 7. С. 31-39.
• См.: Загоруйко А. Е. Направления совершенствования системы государственных и муниципальных услуг. URL: https://refdb.ru/look/2056233.html.
• Демократия и качество государства. Владимир Путин о развитиидемократических институтов в России // Коммерсант, ru. URL: http://www.kommersant.ru/doc/1866753.
• Для услуг образования - федеральные государственные образовательные стандарты, для медицинских услуг - государственные стандартымедицинской помощи, при предоставлении материальных объектов - соответствующие стандарты, предъявляемые к материальным объектам: например, при предоставлении социального жилья - строительные стандарты дляжилых помещений, при предоставлении льготного автомобиля для ветерановили инвалидов - стандарты автопрома и т.д.
Думается, административно-процессуальное законодательство, затрагивающее процессы предоставления государственных услуг и исполнениягосударственных функций, должно провозглашать права граждан на государственные услуги, регулировать соблюдение, исполнение и использование этихправ, охранять граждан от административного произвола служащих органовисполнительной власти, предоставлять гражданам инструмент защиты своихинтересов - административную юстицию, регламентировать деятельностьдолжностных лиц, пресекая самоуправство, устанавливая принципы ответственности и ориентировать деятельность должностных лиц на социальнозначимый результат - обеспечение реализации конституционных прав и свобод граждан.
• См., напр.: Куракин А. В., Юлегина Е. И. Административные регламентыисполнения государственных функций и оказания государственных услуг О